La organización territorial hace referencia a las divisiones político-administrativas gestionadas por los poderes públicos. En el Estado español, estas son el resultado de un largo proceso histórico, de manera que algunas entidades cuentan con larga tradición (municipios y provincias), mientras que otras son de reciente creación (Comunidades Autónomas).

Estas circunscripciones son muy dispares en superficie, población, riqueza, equipamiento, etc., lo que se refleja en desequilibrios territoriales que obedecen a causas diversas.

Para reducir las desigualdades, los poderes públicos llevan a cabo políticas de cohesión territorial. En el caso de España, estas se desarrollan en distintos niveles, acordes con las divisiones administrativas y con la integración en Europa.

1. Organización Política y Administrativa de España

España es un Estado descentralizado estructurado en tres niveles con capacidad de autogobierno: las Comunidades Autónomas, las Provincias y los Municipios. Existen otras divisiones que posteriormente consideraremos. Las CC.AA. se han convertido en entidades territoriales esenciales, hasta el punto de que se habla del Estado de las Autonomías.

1.1. El Estado de las Autonomías

Tiene su origen a partir de 1975, tras la muerte de Franco, al iniciarse un período preautonómico en el que se conformaron 14 preautonomías. Eran las CC.AA. actuales, menos La Rioja, Cantabria (englobadas en Castilla y León) y Madrid (en Castilla-La Mancha). Finalmente, estas tres provincias formaron su propia autonomía, siendo en la actualidad diecisiete.

La Constitución de 1978 establece: «la indisoluble unidad de la nación española y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, así como la solidaridad entre ellas». Establece también las condiciones y el proceso de formación, pero no concreta el mapa autonómico. La condición esencial era que se permitía constituirse en C.A. a las provincias limítrofes con características históricas, culturales o económicas comunes, así como a los territorios insulares y a las provincias con entidad regional histórica.

El proceso podría desarrollarse por dos vías: una rápida, acogiéndose al Art. 151 de la Constitución, que llevaron a cabo de un modo especial las «nacionalidades históricas» (Cataluña, País Vasco y Galicia) y de un modo normal Andalucía. Otra fue la vía lenta del Art. 143, a la que se acogieron el resto de las Comunidades, excepto Navarra, que optó por el «Amejoramiento del Fuero». Por último, Ceuta y Melilla quedaron como ciudades autónomas sin capacidad legislativa.

La organización del Estado de las Autonomías podemos abordarla considerando cuatro aspectos clave: los Estatutos, las competencias, las instituciones y la financiación. Antes de tratar cada uno, resaltemos la importancia de dos principios esenciales recogidos en la Constitución: el de igualdad territorial y el de solidaridad entre las regiones.

Los Estatutos de Autonomía

Cada C.A. se rige por un Estatuto de Autonomía, que es la norma institucional básica, elaborada por la propia Comunidad, aprobada por las Cortes y sancionada por el Rey. En él se concretan los límites territoriales, el nombre, la sede de los organismos, las competencias asumidas y las bases para el traspaso de otras.

Las Competencias Autonómicas

Las CC.AA. asumen competencias en distintas materias establecidas por la Constitución. Unas son exclusivas (mínimas) de la Comunidad, es decir, la Comunidad hace las leyes sobre una competencia y las aplica; otras son concurrentes o compartidas con el Estado (este hace las leyes y la Comunidad Autónoma las aplica), y otras son exclusivas del Estado. Las competencias son de carácter político, económico, sobre infraestructuras y transportes, ordenación del territorio, sociales y sanitarias, culturales, deportivas y de ocio.

Las Instituciones Autonómicas

• La Asamblea Legislativa o Parlamento Autonómico: Su cometido es elaborar las leyes, aprobar presupuestos y controlar al ejecutivo. Los miembros se eligen por sufragio universal cada cuatro años.
• El Consejo de Gobierno: Es el encargado de ejecutar las leyes y está compuesto por un Presidente elegido por el Parlamento-Cortes y unos Consejeros elegidos por el Presidente.
• El Tribunal Superior de Justicia: Ejerce el poder judicial como máxima autoridad en la C.A.
• El Delegado del Gobierno: Representa al Gobierno Central en cada Comunidad Autónoma.

La Financiación Autonómica

El cuarto aspecto de la organización se refiere a la financiación, regulada por la LOFCA. Responde a dos modelos: Comunidades acogidas al régimen común y las que cuentan con régimen foral.

Casi todas se financian a través del primer régimen, contando con ingresos propios procedentes de sus competencias y con tributos cedidos por el Estado (50% del IRPF, 50% del IVA, 58% de los impuestos especiales y el 100% de la electricidad), además del Fondo de Suficiencia que compensa los déficits en las comunidades donde los impuestos no cubren los gastos y cobra a aquellas con superávit.

El País Vasco y Navarra disponen de un régimen foral, contando con una administración fiscal propia y un concierto económico con el Estado, al que dan una cantidad por los servicios comunes (seguridad, infraestructuras…). Canarias, Ceuta y Melilla cuentan con un régimen especial. Aparte de estos ingresos procedentes del sistema fiscal, las Comunidades disponen de otros recursos (Fondos de Compensación, Incentivos Regionales) que se tratarán al hablar de las políticas de cohesión territorial. Por último, también tienen la posibilidad del endeudamiento.

1.2. Provincias y Municipios: La Administración Local

La Provincia

La provincia es una entidad territorial local formada por la agrupación de municipios. En total, son 50 divisiones provinciales y sus funciones consisten en prestar servicios públicos de carácter supramunicipal, coordinar la labor de los ayuntamientos, servir como unidad de base para las elecciones generales y autonómicas, así como fomentar los intereses provinciales.

Está gobernada y administrada por la Diputación Provincial, compuesta por diputados que proceden de alcaldías y concejalías de los municipios de la provincia; estos eligen al Presidente de la Diputación. En las Islas Baleares se cuenta con tres consejos insulares que forman otro General interinsular; Canarias, sin embargo, dispone de un Cabildo en cada isla, agrupándose en dos provincias: Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife. La provincia dispone de una capital donde se concentran los servicios públicos básicos; suele coincidir con la mayor ciudad, sobre todo en provincias poco dinámicas.

La financiación procede de recursos propios y de los cedidos por el Estado. No obstante, estos son limitados, al igual que las atribuciones de la propia entidad, que disminuyen al aumentar las competencias de las Comunidades Autónomas y de los ayuntamientos. No es extraño que frecuentemente estén en el punto de mira de las reformas territoriales, pues algunos grupos opinan que es un nivel innecesario, especialmente en aquellas comunidades uniprovinciales.

El Municipio

El municipio es la entidad territorial básica; en total, suman 8.118. Tienen como función primordial prestar servicios a los vecinos (limpieza, alumbrado, agua potable, transporte público, seguridad vial…). Recientemente, están impulsando el desarrollo local con medidas como la promoción de suelo empresarial, pactos con empresas y sindicatos o la gestión medioambiental (Agenda 21 Local). Están gobernados por los ayuntamientos, integrados por el alcalde y los concejales. Estos últimos son elegidos cada cuatro años por sufragio universal y entre ellos eligen al alcalde.

La fragmentación municipal está siendo motivo de debate. Más del 80% de los municipios tienen menos de 5.000 habitantes y menos de 100 km² de superficie, lo que genera problemas importantes. Por un lado, la prestación de servicios a una población escasa y dispersa resulta demasiado cara, más aún cuando la financiación, en parte procedente de los fondos cedidos por el Estado y en parte de los recursos propios, es insuficiente para cubrir los elevados gastos, abocando al municipio al endeudamiento.

En este sentido, se han puesto en práctica iniciativas como las mancomunidades de municipios con el fin de gestionar servicios comunes como la recogida de basuras, depuración de aguas, etc. Asimismo, se han constituido en algunas regiones entidades operativas basadas en comarcas históricas que están solucionando en parte los problemas de la fragmentación municipal (Cataluña, Galicia). Por último, cabe recordar las áreas metropolitanas, un conjunto de municipios que orbitan alrededor de una ciudad principal, constituyendo un ámbito operativo para la planificación de servicios y el fomento del desarrollo local.

2. Desequilibrios Territoriales: Disparidades Demográficas y Económicas

A pesar de los principios de igualdad y solidaridad en que se basa el Estado de las Autonomías, existen notables diferencias entre ellas y dentro de ellas. Cuando se habla de desequilibrios territoriales, hay que entenderlos como desigualdades en términos comparativos de un territorio respecto a otro, que pueden ser reducidas a través de políticas de desarrollo. Estas diferencias son de carácter demográfico, económico, social, de sostenibilidad e incluso de relaciones de poder de unos espacios respecto a otros.

Con la creación de las CC.AA. se dispuso de entidades de referencia para comparar indicadores de riqueza y bienestar, así como de divisiones operativas para llevar a cabo políticas de cohesión que acorten las diferencias. Contrastes tan obvios como el tamaño ponen de manifiesto desequilibrios difíciles de solventar; por ejemplo, comunidades como La Rioja o Baleares apenas representan cada una el 1% de la extensión del país, mientras que otras como Castilla y León abarcan casi el 20% con sus nueve provincias. No obstante, tienen más interés otros contrastes relacionados con lo demográfico y con el desarrollo.

2.1. Los Contrastes Demográficos

Atendiendo a la población total, tenemos comunidades como Andalucía que superan los ocho millones de habitantes; otras como La Rioja cuentan con poco más de 300 mil. La comunidad andaluza, junto con Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana, engloban casi el 60% de la población del país, ocupando el 30% de la superficie. Por densidades, Madrid es la primera (780 hab/km²), seguida del País Vasco y Canarias. En el otro extremo se encuentran Castilla-La Mancha, Extremadura, Castilla y León y Aragón, que no llegan a 30 hab/km².

Las causas de los desequilibrios estriban en los desplazamientos provocados por el éxodo rural desde el inicio de la industrialización, pero especialmente durante el período desarrollista de los años 60 del siglo XX. Supusieron el abandono del interior peninsular hacia las áreas más industrializadas y urbanizadas. La crisis de los setenta y los reajustes posteriores facilitaron una redistribución de efectivos hacia áreas turísticas del litoral mediterráneo y de las islas, además de otros ejes de desarrollo como el del Ebro. Hoy, las desigualdades perduran por la dinámica natural negativa y el envejecimiento de aquellas comunidades que perdieron buena parte de su población joven (Extremadura, Castilla y León y Aragón).

2.2. Desigualdades en el Desarrollo

Mencionamos anteriormente que el concepto de desarrollo abarca varios componentes: el crecimiento económico, el bienestar social, la capacidad de control o decisión y el grado de sostenibilidad.

Desigualdades Económicas Regionales

Tienen sus raíces en el inicio de la industrialización y sus efectos en el crecimiento urbano, en el equipamiento de infraestructuras y en la atracción de mano de obra de unas áreas en detrimento de otras. Desde el principio, dicho proceso favoreció al foco catalán, vasco y madrileño, extendiéndose a partir de los años sesenta por el litoral mediterráneo, cantábrico y el Valle del Ebro.

En este último período desarrollista, el turismo potenció las áreas mediterráneas y de los archipiélagos.

Recientemente, se han producido cambios económicos que han repercutido en las desigualdades, pero en esencia, atendiendo a los indicadores básicos (PIB, tasa de paro, gasto medio por habitante o inversión en I+D por habitante), se mantiene la estructura heredada de la etapa industrial:

• Áreas metropolitanas de Madrid y Barcelona: Son las de mayor dinamismo, en parte por la diversificación de las actividades y el auge del sector financiero, de los servicios avanzados y del sector inmobiliario, al tiempo que mantienen su potencial industrial.
• Regiones del litoral mediterráneo y los archipiélagos: Su dinamismo se relaciona con el auge del turismo, de la construcción, de las actividades comerciales y de todo tipo de servicios. También la próspera agricultura intensiva ha beneficiado a los espacios rurales, que hoy manifiestan dificultades dada la saturación, problemas hídricos y de comercialización.
• El eje atlántico: Galicia, Asturias y el País Vasco fueron regiones muy afectadas por la crisis industrial, pasando a engrosar las áreas en declive. Hoy se han recuperado modernizando la industria y diversificando actividades. No obstante, algunas han perdido posiciones (Asturias), mientras que otras han vuelto a los primeros puestos del ranking económico nacional (País Vasco).
• Regiones del interior y Andalucía: Mantienen un menor potencial económico y sus ingresos por persona son inferiores a la media nacional. Sin embargo, encontramos áreas emergentes que han visto desarrollar su economía, unas veces por la inversión exterior y otras por iniciativas locales (industria tradicional, turismo, elaboración y comercialización agroindustrial de calidad).

Desigualdades en el Bienestar Social

Un aspecto clave para considerar el desarrollo es la distribución del beneficio económico entre los grupos sociales y los territorios, que depende de factores como la estructura social o las políticas sociales regionales y nacionales (reparto de Fondos de Compensación). Para medir el bienestar se utiliza información referida a la satisfacción de necesidades básicas: equipamiento sanitario, educativo, calidad del empleo y facilidad para acceder a una vivienda digna. También es interesante observar el nivel de pobreza, considerando pobres a los grupos que no llegan a la mitad de la renta media neta del país.

Actualmente, las regiones españolas presentan algunos rasgos sociales específicos respecto al desarrollo económico observado anteriormente:

• Las desigualdades sociales entre regiones son menos acusadas que las económicas, pero aumentan las diferencias entre los grupos sociales dentro de una misma región.
• Los indicadores más altos de bienestar se encuentran en regiones tradicionalmente prósperas (Cataluña, País Vasco) a las que se han sumado otras como Navarra por el importante esfuerzo realizado en la mejora de sus servicios sociales.
• Madrid, aunque mantiene una situación favorable en nivel de bienestar, deja ver ciertas debilidades en aspectos como la sanidad, con un crecimiento por debajo del de la población.
• Regiones como Asturias, Cantabria, Aragón o La Rioja mantienen indicadores sociales mejores que los correspondientes a su desarrollo económico.
• Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha, pese a los avances recientes, mantienen situaciones menos favorables en términos comparativos. A estas se unen la Comunidad Valenciana, Murcia y Canarias, donde el crecimiento se ha basado en actividades con empleos precarios que no reflejan un aumento de la calidad de vida acorde con el económico.

Desigualdades en Capacidad de Control y Decisión

Teniendo como referencia el modelo centro-periferia, existen regiones con capacidad rectora, donde se concentran los principales órganos de decisión político-administrativos y empresariales (sedes centrales, centros financieros, unidades de producción y organización estratégica, centros de innovación…). Obviamente, corresponden a las dos metrópolis nacionales (Madrid y Barcelona) que funcionan como espacios centrales respecto a los demás de carácter periférico o semiperiférico.

Desequilibrios en Sostenibilidad

Considerando esta perspectiva, se ponen de manifiesto diferencias entre el potencial económico de las regiones y su grado de sostenibilidad. Diferencias que están relacionadas con la densidad demográfica, la actividad económica y con las políticas de los diferentes gobiernos autonómicos. Las desigualdades más relevantes en los indicadores ambientales se resumen así:

• Andalucía, Canarias y Galicia muestran mejor situación relativa en cuanto a la calidad ambiental, posiblemente por el menor impacto de la actividad económica. También Cataluña y el País Vasco, pero en estos casos por las políticas eficaces en protección medioambiental. Madrid manifiesta una situación menos favorable.
• La huella ecológica es más equilibrada, aunque resulta mayor en regiones muy urbanizadas y con importantes industrias básicas. El suelo artificializado creció especialmente en Madrid y Navarra.
• La depuración de aguas residuales muestra enormes diferencias entre territorios como Extremadura y las dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla) respecto a otras con mayor control (Navarra y La Rioja).

3. Mecanismos de Cohesión Territorial

Las políticas territoriales son el medio para corregir los desequilibrios. En España, contamos con tres niveles de actuación en este campo: el de la UE, el del Estado y el regional de las CC.AA. Los objetivos del último nivel deben estar subordinados a los del segundo y los de este a los del primero; es lo que se denomina «planificación en cascada».

3.1. La Política Regional y de Cohesión: Europa 2020

Los objetivos tradicionales de la Unión en este campo se han centrado en coordinar las políticas territoriales de los Estados y corregir los desequilibrios regionales apoyando económicamente a las regiones más desfavorecidas. La crisis ha supuesto un retroceso de logros en el estado de bienestar conseguidos en décadas de esfuerzo y progreso socioeconómico. Con la estrategia Europa 2020 se pretende recuperar esas pérdidas, fundamentando el desarrollo en tres prioridades: un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

La nueva política regional 2014-2020 persigue dos objetivos: invertir en crecimiento y empleo y fomentar la cooperación territorial. Para atenderlos, se ha revisado la política regional, catalogando las regiones europeas en tres categorías:

• «regiones menos desarrolladas» (PIB p.c. ≤ 75% de la media UE-27)
• «regiones en transición» (PIB p.c. > 75% y < 90%)
• «regiones más desarrolladas» (PIB p.c. ≥ 90% de la renta media de la UE-27)

En España quedan agrupadas de esta forma: en la primera categoría se encuentra Extremadura; en la segunda, Castilla-La Mancha, Andalucía, Murcia, Canarias y Melilla; y en las «más desarrolladas», el resto de Comunidades.

El reparto de fondos regionales y de cohesión europeos depende de esa clasificación, que se refleja en la financiación de programas operativos. De esta forma, Extremadura recibirá el 7% de las ayudas; el 47% se destinará a las «regiones en transición» y el 38% a las «más desarrolladas» durante el período (Total para el período 2014-2020: 28.600 millones de Euros).

Las Iniciativas Comunitarias son un complemento a estas políticas regionales que se centran en aspectos concretos: cooperación transfronteriza (Interreg), recuperación y mejora de paisajes urbanos (Urban), desarrollo rural (Leader) y apoyo a grupos desfavorecidos (Equal). En el caso de España, se dedicará aproximadamente el 8% de la dotación para el período considerado (2014-2020).

Los instrumentos financieros para llevar a cabo esta política regional son los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión. Los Fondos Estructurales propiamente regionales son el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo para el Desarrollo Regional (FEDER). Existen otros de carácter sectorial como los correspondientes a la PAC (FEAGA y FEADER) y a la PPC (FEP). El Fondo de Cohesión financia inversiones públicas en medio ambiente y redes de transporte en países con dificultades para cumplir los objetivos de convergencia; lo gestiona el Estado a nivel nacional, no regional. España ha quedado excluida de estos últimos al superar el 90% de la renta media comunitaria.

3.2. La Política Territorial del Estado

El Estado español tiene como objetivos de su política territorial el desarrollo equilibrado de las regiones, potenciando a las menos favorecidas y fomentando el potencial endógeno. Para ello, elabora el Marco Estratégico Nacional de Referencia (MENR), integrado por los Programas Operativos (PO) —antiguos Planes de Ordenación del Territorio— de cada Comunidad Autónoma. A su vez, el MENR debe estar coordinado con las políticas regionales de la Unión Europea.

Para llevar a cabo las actuaciones regionales, se cuenta con varios instrumentos:

• Los Incentivos Regionales, que consisten en ayudas del Estado a la inversión empresarial en ciertas zonas, siempre en coordinación con los objetivos de la UE, dirigidas a sectores o proyectos promocionales.
• El Fondo de Compensación Interterritorial, cuya finalidad es potenciar la solidaridad entre las regiones. Este se divide en otros dos fondos: el Fondo de Compensación (financia gastos que promueven la creación de renta y de riqueza) y el Fondo Complementario (financia la puesta en marcha de inversiones). Ambos proceden de los Presupuestos Generales del Estado y los distribuyen las Cortes entre las CC.AA. con renta p.c. inferior a la media nacional.
• Los Fondos de Convergencia Autonómicos, que también persiguen el equilibrio en el desarrollo regional.
• La política de redistribución del Estado a través de impuestos y prestaciones sociales básicas en todas las CC.AA.

3.3. Los Instrumentos Autonómicos: Planes de Desarrollo Regional

En España, estos planes resurgen con fuerza a partir de los años 80 por varios motivos: para poner en práctica el principio de solidaridad interregional de la Constitución, para desarrollar el Estado de las Autonomías y por la adhesión a la UE.

Las políticas regionales de las CC.AA. cristalizaron en Planes de Ordenación del Territorio, que según la Carta Europea de Ordenación del Territorio deben ser la «expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad». Se les conoce como Programas Operativos.

El Plan de Ordenación abarca dos procesos: el análisis de la situación y la planificación territorial con las estrategias, actuaciones, instrumentos, recursos y tiempo de cumplimiento. Al final, se debe realizar una valoración de resultados y una revisión del plan.

El ámbito de planificación territorial es la región, en España las CC.AA. Sus autoridades elaboran el Plan Territorial General y los Planes Territoriales Parciales que concretan el General.

Conclusión

Nuestro territorio dispone de tres niveles administrativos reconocidos en la Constitución: Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios. Además, podemos encontrar otros entes administrativos de carácter supramunicipal o inframunicipal (mancomunidades y pedanías).

Estos territorios no son homogéneos ni en población ni en riqueza, pues aún existen desequilibrios que obedecen a herencias históricas o a procesos recientes que han definido un modelo basado en áreas dinámicas rectoras, áreas periféricas y semiperiféricas.

Los poderes públicos estatales y autonómicos llevan a cabo políticas regionales dirigidas a disminuir dichos desequilibrios, siempre subordinadas a la política territorial de la UE. El MENR del Estado y los PO de cada CC.AA. son los instrumentos fundamentales de la denominada «planificación en cascada».