El Estado y sus Elementos Constitutivos
El Estado, reconocido como la organización política de una población para establecer reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo de la persona humana y la sociedad. En consecuencia, la finalidad del Estado es lograr condiciones adecuadas de vida y bienestar para la población. Un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce a través de un gobierno, quien actúa y acciona mediante un conjunto de instituciones que el mismo Estado ha originado. El Estado es la organización política de una nación, es decir, la estructura de poder que se asienta sobre un determinado territorio y población. Poder, territorio y pueblo o nación son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal manera que este se identifica indistintamente con cada uno de ellos.
Territorio
Es el elemento físico del Estado y es de primer orden, porque, colocado al lado del elemento humano, permite que surja y se conserve el Estado; sin embargo, el Estado es una agrupación política, no una expresión geográfica o económica. La función del territorio consiste en ser el asiento físico de su población, la fuente fundamental de los recursos naturales que necesita y el espacio geográfico donde tiene vigor el orden jurídico que emana de la soberanía del Estado.
Población
Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen la población de este. La población desempeña, desde el punto de vista jurídico, un doble papel. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal.
Poder
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacífica es posible gracias a la existencia de un poder político que se instituye sobre los intereses y voluntades particulares. El Estado, organización que acapara este poder en las civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien común mediante distintas formas de gobierno a lo largo de la historia.
Características del Estado Peruano
Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un tiempo y espacio determinados. Su realidad está constituida por los siguientes elementos:
- Una agrupación social humana, que viene a ser la población;
- Un territorio, que es la realidad físico-geográfica;
- Un orden jurídico, en el que descansa el poder;
- La soberanía, que implica independencia y autodeterminación; y
- Un gobierno y una administración para su funcionamiento.
Origen de la Gestión Pública por Resultados (GPR)
En los años 70, los países desarrollados tomaron una serie de medidas con la finalidad de afrontar la crisis fiscal y remediar las “disfunciones” del Estado de Bienestar. En la implementación de estas medidas se distinguen dos momentos:
- La reducción del “tamaño del Estado” mediante la transferencia hacia el sector privado de algunas actividades que se encontraban en su poder.
- El cambio en el modo de organización y funcionamiento de las actividades que quedaron bajo su responsabilidad mediante la adopción de prácticas gerenciales provenientes del sector privado.
Evolución de la Gestión Pública: Del Modelo Weberiano a la NGP y GPR
El modelo anterior fue el denominado “enfoque weberiano de la burocracia”, cuyo contenido debe ser entendido en el marco de la filosofía del Estado de Bienestar. Recordemos que esta señalaba que el mercado per se no era capaz de garantizar el bienestar social de los ciudadanos, lo cual justificaba la intervención del Estado para corregir sus fallas. Desde esta lógica, el Estado se convirtió en garante de ciertos derechos y beneficios económicos de los ciudadanos.
Ideas Fundamentales de la Nueva Gestión Pública (NGP)
Ante la falta de ingresos para sostener el gasto público, la nueva preocupación de los teóricos de la administración pública de los países potencia se encontraba ya no en el control de la burocracia, sino en la racionalización de los recursos limitados con los que contaban. La NGP replantea el problema de la Administración Pública: mientras el modelo weberiano enfocaba la atención en los procedimientos, las jerarquías y las restricciones, la NGP buscaba cómo lograr resultados utilizando la menor cantidad de recursos. La NGP desarrolló sus propias ideas, las cuales detallamos a continuación:
- Descentralización: La mejor forma de alcanzar la eficiencia es estableciendo unidades separadas.
- Adopción de prácticas del Sector Privado en el Sector Público.
- Gestión directa: Otorgamiento de poderes discrecionales a los funcionarios para facilitar el desarrollo de las actividades.
- Determinación de objetivos cuantificables: Es el mecanismo por excelencia para evitar el despilfarro, práctica común del funcionario que actúa bajo el modelo weberiano.
- Control de las organizaciones.
- Bienestar del ciudadano: El ciudadano es quien mejor conoce lo que desea.
Gestión por Resultados (GpR)
La Gestión por Resultados (GpR) es un marco conceptual cuya función es facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor, con la finalidad de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones. A partir de este concepto, concluimos:
- Que según este enfoque, “gestionar” significa crear valor público.
- Que, en sentido estricto, la GpR es un conjunto de herramientas que sirven para generar valor público.
Elementos de la Gestión por Resultados (GpR)
1. Planeamiento Estratégico
Es el proceso sistemático construido sobre el análisis continuo de la situación actual y del pensamiento orientado al futuro, el cual genera información para la toma de decisiones con el fin de lograr los objetivos estratégicos establecidos. Se encuentra compuesto por 4 fases:
- Prospectiva
- Estratégica
- Institucional
- Seguimiento
2. Presupuesto por Resultados
Es una estrategia de gestión pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles a favor de la población, que requiere de la existencia de una definición de los resultados a alcanzar.
3. Gestión Financiera
Es el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación en la concreción de objetivos y las metas del Sector Público.
4. Gestión de Programas y Proyectos
Es el medio a través del cual el Estado produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los objetivos establecidos en el plan de gobierno.
5. Monitoreo y Evaluación
El monitoreo es la función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los administradores y a las principales partes interesadas de una intervención para el desarrollo de indicaciones.
La Gestión Pública por Resultados en el Perú
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 (PNMGP). En este documento se busca dar orden al proceso de reforma, se reafirma la orientación de la misma y se determinan los componentes del modelo a implementar, con la peculiaridad de que se integra el enfoque de Gestión por Procesos.
La PNMGP indica que la modernización de la Gestión Pública se encuentra compuesta por 5 pilares básicos y 3 herramientas transversales. Los pilares básicos son:
- Planeamiento Estratégico;
- Presupuesto por Resultados;
- Gestión por Procesos;
- Servicio Civil Meritocrático;
- Monitoreo y Evaluación.
Los pilares transversales:
- Gobierno Abierto;
- Gobierno Electrónico;
- Articulación Institucional.
Por alguna razón, la PNMGP no incluyó los ejes referidos a la Gestión Financiera y Gestión de Programas y Proyectos.
Principales Deficiencias de la Gestión Pública en el Perú
1. Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulación con el sistema de presupuesto público
En la práctica, no logra utilizar el planeamiento como herramienta efectiva de gestión y no articula el plan y el presupuesto público. Otro aspecto a resaltar es que existen limitaciones en cuanto a las capacidades de las entidades para identificar y priorizar programas y proyectos de envergadura y alto impacto en la calidad de vida de los ciudadanos.
2. Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones
No considera la heterogeneidad de las realidades regionales.
3. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos
No se estudia de manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Por otra parte, uno de los problemas neurálgicos en esta materia es la desarticulación de los principales sistemas administrativos, además de ser complejos, engorrosos y, en muchos casos, de difícil cumplimiento.
4. Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente
Las carencias de planificación y gestión de tecnologías de información, en tanto actualmente, las áreas a cargo de estas son percibidas como únicamente responsables del soporte técnico y no como un área que puede aportar al planeamiento y gestión de la institución.
5. Inadecuada política y gestión de recursos humanos
Inadecuados procesos de planificación, selección, contratación, evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporación de las personas. Estos problemas se potencian por la ausencia de políticas de capacitación y de desarrollo de capacidades y competencias.
6. Limitada evaluación de resultados e impactos, así como seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y actividades
La información para la toma de decisiones no necesariamente pasa por procesos rigurosos de control de calidad; los datos no están centralizados en bases consolidadas, ordenadas y confiables, sino que se encuentran dispersos entre diferentes áreas, personas y en bases de datos desvinculadas.
7. Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el conocimiento
No existe un sistema de gestión de la información y el conocimiento, ni un sistema de recojo y transferencia de buenas prácticas.
8. Débil articulación intergubernamental e intersectorial
Los niveles de gobierno deben coordinar y complementarse a través de múltiples materias de competencia compartida. Sin embargo, la coordinación intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es escasa, difícil, costosa y muy poco efectiva.
Principios Orientadores de la Política de Modernización de la Gestión Pública
a. Orientación al Ciudadano
La razón de ser de la gestión pública es servir a los ciudadanos. Ello significa que el Estado y sus entidades deben definir sus prioridades e intervenciones a partir de las necesidades ciudadanas y, en función de ello, establecer las funciones y los procesos de gestión que permitan responder más y mejor a esas necesidades con los recursos y capacidades disponibles en cada momento presente.
b. Articulación Intergubernamental e Intersectorial
Las entidades públicas deben planificar y ejecutar sus acciones de manera articulada, tanto a nivel de los sectores, de los sistemas administrativos como entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación y la coordinación continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre sí de otras formas posibles, para poder responder a las demandas ciudadanas con eficiencia y de manera oportuna.
c. Balance entre Flexibilidad y Control de la Gestión
Las entidades deben desarrollar una gestión ágil, eficaz, eficiente y oportuna, para lo cual deben tener la posibilidad de responder oportunamente a la heterogeneidad y coyunturas propias del medio donde intervienen. Ello será posible en tanto tengan la posibilidad de adaptar oportunamente sus estructuras organizacionales, así como sus procesos y procedimientos –sobre todo los vinculados a los sistemas administrativos– de manera que se asegure la prestación de servicios públicos según las necesidades de los ciudadanos. Todo ello se debe lograr sin descuidar el control sobre el uso correcto de los recursos y bienes públicos, pero con un enfoque más centrado en los resultados que en el solo control de los procesos e insumos, que en muchos casos termina promoviendo el simple cumplimiento de la legalidad y la realización de procesos de gestión que no aportan valor público. Se requiere, por lo tanto, un equilibrio entre la flexibilidad necesaria para gestionar y la necesaria regulación y control que garanticen el uso correcto de los recursos públicos.
d. Transparencia, Rendición de Cuentas y Ética Pública
Los funcionarios públicos deben servir a los intereses de la Nación, procurar aumentar la eficiencia del Estado para brindar una mejor atención a los ciudadanos y actuar con probidad, idoneidad, veracidad, justicia, equidad, lealtad y respeto al Estado de Derecho y a la dignidad de las personas. El Estado, sus autoridades y servidores deben rendir oportunamente cuentas a la ciudadanía, garantizar la transparencia en la actuación de las entidades públicas y generar canales adecuados para permitir el acceso ciudadano permanente a la información pública. Asimismo, deben promover la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre los asuntos de interés público.
e. Innovación y Aprovechamiento de las Tecnologías
Para alcanzar los resultados que la ciudadanía espera, se requiere que las entidades públicas avancen en un proceso constante de revisión y renovación de los procesos y procedimientos mediante los cuales implementan sus acciones. Ello las llevará, seguramente, a implementar nuevas propuestas de servicios o procedimientos que innoven su gestión para responder mejor a las expectativas de los ciudadanos y empresas. Ese proceso constante de innovación debe incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologías apropiadas –no solo a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino también de aquellas responsables de sistemas administrativos–, de manera que dichas tecnologías contribuyan al cambio y mejora de la gestión pública.
f. Principio de Sostenibilidad
La gestión pública se sustenta en la integración equilibrada de las políticas sociales, ambientales y económicas del desarrollo nacional, así como en la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones de ciudadanos. El diseño y la implementación de las políticas públicas y de los planes estratégicos y operativos deben asegurar la gobernanza ambiental.