Organización Institucional de las Comunidades Autónomas

Las Cámaras Legislativas Autonómicas: Especial Referencia a las Leyes de las CCAA

Introducción: La Generalización de los Parlamentos Autonómicos

El artículo 152.1 de la Constitución Española (CE) estableció un esquema de organización institucional autonómica que incluía “una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio”. Fue una cuestión no exenta de debate doctrinal, pero finalmente, todas las Comunidades Autónomas (CCAA) cuentan con un Parlamento configurado en los términos del artículo anterior, y estructurado, en gran parte, de modo análogo al Congreso de los Diputados.

Composición y Elección

Todos los Parlamentos autonómicos son unicamerales. Las disposiciones relativas a su elección se hallan contenidas en tres grupos de normas:

1. La Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), que contiene disposiciones aplicables a todos los procedimientos electorales, incluidos los autonómicos.
2. El respectivo Estatuto de Autonomía (EA), que define algunos de los principios básicos que rigen la conformación del Parlamento autonómico.
3. La ley electoral de la Comunidad Autónoma, que regula aspectos concretos del procedimiento electoral del Parlamento Autonómico.

Las particularidades más destacadas de los sistemas electorales autonómicos son las siguientes:

• El número de integrantes del Parlamento varía notablemente de unas CCAA a otras (por ejemplo, 33 en La Rioja, 135 en Cataluña).
• La circunscripción electoral es, en general, la provincia. Existen excepciones en casos de ámbito territorial inferior (como las Islas Baleares).
• En todas las CCAA se requiere la consecución de un porcentaje mínimo de votos para poder participar en la distribución de escaños, lo que se conoce como barrera electoral (algunas legislaciones electorales autonómicas la han reforzado).
• Todas las CCAA han adoptado la fórmula electoral de la regla D’Hondt. Sin embargo, en algunas zonas se encuentra matizada.

Estatuto de sus Miembros

El Estatuto de los parlamentarios viene conformado por una serie de prerrogativas, derechos y deberes que tienen por objeto garantizar su autonomía e independencia en el ejercicio de la función representativa. Su contenido más relevante incluye:

• Todos los Estatutos de Autonomía (EEAA) prevén la inviolabilidad de los parlamentarios, es decir, la irresponsabilidad jurídica por las opiniones manifestadas y votos emitidos en el ejercicio de su función, en los mismos términos que los de las Cortes Generales.
• No contemplan, sin embargo, la inmunidad plena, sino una limitada. Prohíben la detención o retención de los parlamentarios durante su mandato, salvo por delito flagrante, pero no imponen la autorización previa de la cámara (suplicatorio) para proceder penalmente contra ellos.
• Todos establecen un fuero especial penal para los parlamentarios: el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma respectiva o la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
• Como consecuencia de los Pactos Autonómicos de 1981, los parlamentarios autonómicos dejaron de percibir retribución fija y pasaron a percibir únicamente las dietas. Esto se hizo con el objetivo de evitar encarecer excesivamente los costes burocráticos y lograr una desprofesionalización de los parlamentarios. Sin embargo, estos objetivos solo se lograron de modo parcial. Posteriormente, se impuso la tendencia contraria: la profesionalización con sueldo y la supresión de las dietas, o bien dejar a elección de cada diputado la percepción de una retribución periódica o dietas. El Tribunal Constitucional (TC) ha dictaminado que el sistema de dietas no se puede considerar inconstitucional si no se acredita que origine perjuicios económicos en el desarrollo del núcleo esencial de la función representativa.

Organización

Las Asambleas autonómicas han adoptado una organización muy similar a la del Congreso. Las notas más destacadas son:

1. Autonomía Parlamentaria: Autorregulación y autoorganización, lo que implica autonomía normativa y organizativa. Esto se traduce en la aprobación por la Asamblea de su propio reglamento, la potestad de fijar sus presupuestos y la ordenación del estatuto de su personal.
2. Estructura Interna: Para la dirección y gestión de su organización y actividad, los Parlamentos autonómicos se estructuran en una serie de órganos de gobierno:
   • El Presidente, cuyas principales atribuciones son ostentar la representación unipersonal de la Cámara, coordinar sus trabajos, dirigir los debates, mantener el orden y la disciplina internos, e interpretar el reglamento en los casos de duda y suplirlo en los de omisión.
   • La Mesa, órgano colegiado de gobierno y gestión de la Cámara. Está integrada por el Presidente del Parlamento, los Vicepresidentes y los Secretarios.
   • La Junta de Portavoces, constituida por los representantes de los grupos parlamentarios, bajo la presidencia del Presidente del Parlamento. Adopta sus decisiones por voto ponderado. Su función más destacada es la de fijar el orden del día de las sesiones del Pleno.

Funcionamiento

• Duración del Mandato: En todos los EEAA, la duración del Parlamento es de 4 años. No obstante, diferentes ordenamientos autonómicos prevén la posibilidad de una disolución anticipada de la Cámara por decisión discrecional del Presidente de la Comunidad Autónoma.
• Órganos de Funcionamiento: Los Parlamentos autonómicos funcionan en Pleno (ordinario o extraordinario) y en Comisiones (permanentes o no permanentes). Cuando el Parlamento no esté reunido, haya sido disuelto o haya expirado su mandato, vela por sus poderes la Diputación Permanente.
• Períodos de Sesiones: Inicialmente, en virtud de los Pactos Autonómicos de 1981, se limitaban las sesiones ordinarias a un máximo de 4 meses al año, para evitar una gran parlamentarización de las CCAA. Sin embargo, esta limitación se vio eludida en la práctica por la celebración de sesiones extraordinarias. La posterior reforma de tales Estatutos aumentó a 8 meses el tiempo máximo.

Competencias: Especial Referencia a las Leyes de las CCAA

Los Parlamentos autonómicos tienen atribuidas las tres funciones parlamentarias clásicas: legislativa (su cometido más característico), control del Gobierno y presupuestaria.

La ley de la Comunidad Autónoma es el acto del Parlamento autonómico dictado con arreglo al procedimiento legislativo previsto en el EA y en el Reglamento de la Cámara, en el ámbito de las competencias materiales asumidas por la Comunidad. Según la doctrina, es ley en el mismo sentido que la ley del Estado, es decir, posee la misma naturaleza, fuerza y lugar en la jerarquía normativa, y por tanto se relacionan exclusivamente por el principio de competencia (a diferencia de su relación con el EA, que se rige por el principio de jerarquía). Al igual que las leyes del Estado, solo están sometidas al control del TC. Sin embargo, encontramos una diferencia importante: la impugnación de una ley autonómica por el Presidente del Gobierno de la Nación producirá, si lo desea, la suspensión automática de la ley recurrida. El TC deberá ratificar o levantar dicha suspensión en un plazo inferior a 5 meses.

El Presidente de la Comunidad Autónoma promulga y ordena publicar, en nombre del Rey, las leyes autonómicas. Su publicación se realiza en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma respectiva y en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

Por último, cabe analizar si se reproducen en el ámbito autonómico tres normas con rango de ley existentes en el ámbito estatal:

• Las CCAA no pueden dictar leyes orgánicas (LO), ya que esta es una categoría normativa exclusiva de las Cortes Generales. Sin embargo, los EEAA suelen exigir una mayoría cualificada para regular algunas materias; estas leyes autonómicas tienen, en cierto sentido, un significado parecido al de las LO, pero no pueden ser calificadas como tal.
• Sí pueden dictar decretos legislativos porque así lo prevén los EEAA.
• Inicialmente no podían dictar decretos-leyes porque esta posibilidad no estaba prevista en ningún EA. No obstante, las reformas llevadas a cabo en diferentes EEAA han ido incorporando esta potestad, por lo que ahora sí pueden.