1. El Debate sobre las Distintas Funciones Parlamentarias

El Parlamento es un órgano de representación nacional cuya función principal es expresar la voluntad popular mediante normas de carácter general. Por ello, se le atribuye la función legislativa (elaborar normas), controlar la acción del poder ejecutivo, y una función financiera en la que el Parlamento aprueba leyes que establecen el régimen de ingresos mediante imposición de tributos.

El Parlamento se ha convertido en un órgano de elaboración de normas a partir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión de este.

2. La Función de Control

A) La Noción de Control y su Naturaleza Política

El Control de constitucionalidad es el mecanismo jurídico por el cual, para asegurar el cumplimiento de las normas constitucionales, se realiza un procedimiento de revisión de las normas ordinarias, y en caso de contradicción con la Constitución, se procede a la invalidación de las normas de rango inferior que no hayan sido hechas en conformidad con aquellas. El fundamento de este control es el mantenimiento del Principio de Supremacía Constitucional.

B) Control-Información y Control-Sanción

Este control se realiza a través del recurso de inconstitucionalidad y de la cuestión de inconstitucionalidad. El primero es un recurso directo y abstracto, promovido por el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados o Senadores, y los Gobiernos y Parlamentos autonómicos. De ellos conocen el Pleno y las dos Salas del Tribunal Constitucional.

C) Instrumentos de Control

1. Información y control: La Constitución prevé que las Cámaras y sus comisiones puedan recabar del Gobierno la información y documentación que precisen. El artículo 110 de la CE prescribe que las Cámaras pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, y viceversa. Cuando reciben el nombre de sesiones informativas, se trata de auténticos debates. Otra manifestación del control parlamentario es la remisión a las Cámaras de informes o documentos que son luego debatidos en ellas. Por ejemplo, el debate sobre el estado de la nación.
2. Las preguntas: Se establece una regla de dos horas semanales para preguntas e interpelaciones.
   Las preguntas tienen un objeto concreto y determinado: un hecho, una situación o una información. Pueden ser de tres clases. Hay preguntas para las que se solicita una respuesta por escrito, a la cual hay que contestar en un plazo de veinte días. Si no se hace, pasa a ser oral en comisión. Esta última forma implica un debate entre el parlamentario y el miembro del Gobierno, cada interviniente con un máximo de dos minutos y medio. Las preguntas orales las hacen un instrumento más idóneo para controlar al Gobierno en asuntos de actualidad con repercusión pública.
3. Las interpelaciones: Coinciden con las preguntas en ser resueltas en el Pleno, pero las interpelaciones versan sobre los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general. Las intervenciones son de diez minutos y la viveza del debate es menor. Son adecuadas para debatir sobre algún aspecto más general de la política del Ejecutivo.
4. Las comisiones de investigación: Previstas en el artículo 76 de la CE. Para que se constituyan, debe concurrir una propuesta del Gobierno, de la Mesa, de los grupos parlamentarios o de la quinta parte de los Diputados, y la posterior aprobación por el Pleno. Son de carácter temporal y se crean para cualquier asunto de interés público. Es interesante porque pueden requerir que comparezca ante ellas cualquier ciudadano, cargo público o funcionario, siendo obligatorio hacerlo e incurriendo en delito de desobediencia grave el que no lo hiciere. Concluyen su tarea con la elaboración de unas conclusiones que se plasman en un informe que ha de ser sometido a votación en el Pleno. Si se aprueba, se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. No es vinculante para los tribunales.

3. La Función Legislativa: El Procedimiento Legislativo y sus Fases

A) Iniciativa Legislativa

Según el artículo 87 de la CE, la iniciativa legislativa se atribuye de forma plena y directa tan solo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. Además, también pueden proponer las Asambleas de las Comunidades Autónomas, y se remite a una Ley Orgánica en lo que respecta al alcance de la iniciativa popular.

1. La iniciativa se atribuye al Gobierno, de quien parte hoy la inmensa mayoría de las leyes. Los textos presentados deben ser aprobados en Consejo de Ministros (proyectos de ley), los cuales deben disfrutar de prioridad en la tramitación. Son enviados al Congreso de los Diputados acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes. Frente a un proyecto de ley, cabe que los principales sujetos sobre los que se articula el procedimiento, los grupos parlamentarios, presenten enmiendas a la totalidad, que son las que versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley.
2. La Constitución atribuye iniciativa a las Cámaras parlamentarias mediante proposiciones de ley. La Cámara debe pronunciarse sobre las mismas mediante una toma en consideración. Han de presentarse por quince Diputados o un grupo parlamentario, y el Gobierno puede manifestar su opinión, teniendo un plazo de treinta días para ello. En el Senado, por veinticinco Senadores o un grupo parlamentario.
3. La Constitución contempla la iniciativa legislativa por los ciudadanos: la iniciativa popular. Requiere no menos de quinientos mil ciudadanos y ser impulsada por una comisión promotora, excluyendo materias propias de Ley Orgánica, tributarias, de carácter internacional y prerrogativa de gracia. Las firmas han de ser autenticadas públicamente.
4. Las Comunidades Autónomas pueden hacer una propuesta de iniciativa que podrán defender ante la Cámara mediante tres miembros.

B) Fases del Procedimiento Legislativo Ordinario

1. Discusión en el Congreso de los Diputados:
   
   • Fase de enmiendas a la totalidad: El proyecto puede verse rechazado o sustituido. Pueden ser presentadas por grupos parlamentarios y son debatidas por el Pleno de la Cámara.
   • Fase de comisión: El proyecto pasa a examen y votación en las comisiones correspondientes según la materia. Se designa una ponencia que elabore un informe y enmiendas al mismo.
   • Fase de Pleno: El informe es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara. Si hay enmiendas que no han sido aceptadas por la comisión, el Pleno deberá pronunciarse por el texto propuesto por esta.
2. Discusión en el Senado: Una vez aprobado el texto del proyecto de ley por el Congreso, su Presidente lo remite al Senado. Este tiene dos meses para oponer su veto o proponer enmiendas. También tiene lectura en comisión y en Pleno. Si el Senado no veta ni modifica, el texto está preparado para la sanción real.
3. Diferencias de opinión entre Congreso y Senado:
   
   • Imposición de veto del Senado: Necesita mayoría absoluta en la votación del Pleno y el texto vuelve al Congreso. El Congreso puede superar el veto del Senado y aprobar el proyecto mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo, o dejar pasar dos meses y ratificar el texto inicial. En ambos casos, el texto final es el mismo.
   • Aprobación de enmiendas: Si el Senado formula enmiendas, el Congreso está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas.
4. Sanción, promulgación y publicación de las leyes:
   
   • La sanción es un requisito obligado y formal, pero que el Rey ha de sancionar tácitamente, por lo que esta parte equivaldría casi a la promulgación.
   • La promulgación consiste en el acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida. De acuerdo con el art. 91 de la CE, tras la sanción real, se procede a la promulgación e inmediatamente a la publicación.
   • La publicación ha de ser en el Boletín Oficial del Estado. Determina el cumplimiento del principio constitucional, propio de todo Estado de Derecho, de la publicidad de las normas, fijando el momento de su incorporación al ordenamiento jurídico, que suele ser a los veinte días de su publicación, salvo que la propia ley disponga otra cosa.

C) Los Procedimientos Legislativos Especiales

1. El procedimiento de lectura única en Pleno es de exclusiva previsión reglamentaria y no está contemplado en la Constitución, puesto que se aplica a proposiciones que por su sencillez aconsejan una única lectura en el Pleno sin necesidad de debate y votación.
2. Cabe que la tramitación completa tenga lugar en la comisión correspondiente sin pasar por el Pleno. Lo contempla la Constitución en su artículo 66, atribuyendo potestad legislativa a las Cortes Generales, pero quedan excluidos los proyectos que versen sobre reforma constitucional. El Reglamento del Congreso también excluye la potestad legislativa plena de las comisiones para el supuesto de que el Pleno del Senado haya vetado o enmendado el texto en discusión.
3. El procedimiento de urgencia supone un acortamiento de los plazos de las diversas fases de tramitación. La decisión corresponde a la Mesa del Congreso, a dos grupos parlamentarios o a una quinta parte de los Diputados y supone la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios. En el Senado, no siempre corresponde a la propia Cámara; cuenta con veinte días naturales para la tramitación urgente.

4. Función Financiera y Presupuestaria

Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes Generales para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende la potestad tributaria, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden fondos públicos y, por otro lado, la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos y una autorización de gastos en que han de emplearse dichos ingresos.

a. La Potestad Tributaria

Consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos. La CE, en su artículo 133, la atribuye exclusivamente al Estado, aunque también corresponde a las Comunidades Autónomas, si bien su ejercicio estará condicionado al legislador estatal. La potestad tributaria no puede ejercitarse mediante Ley de Presupuestos. Esta es una previsión cuya finalidad es favorecer la transparencia financiera y garantizar la normalidad en el ejercicio de la potestad tributaria. Debe ajustarse a los principios de justicia, igualdad y progresividad.

b. La Potestad Presupuestaria

Se materializa en los Presupuestos Generales del Estado, los cuales constituyen la previsión de ingresos y la autorización de gastos anual de los poderes públicos. Se reserva al Gobierno la iniciativa presupuestaria y la elaboración de los mismos, lo que le hace ser, asimismo, el más idóneo para establecer las correspondientes prioridades de gastos. Ha de presentarse al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Existe una importante excepción a la reserva gubernamental en beneficio de determinados órganos dotados de autonomía presupuestaria, como la Casa del Rey, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el CGPJ, etc.