I. Fundamentos de la Discrecionalidad Administrativa
1. Problemas Centrales de la Discrecionalidad
Surgen dos problemas principales al estudiar la discrecionalidad administrativa:
- El grado de libertad o el nivel de discrecionalidad que se le concede a la Administración Pública para el ejercicio de su actividad.
- El control de los actos administrativos que se han dictado al amparo de una potestad discrecional.
2. Definición de Potestades Administrativas
Las potestades administrativas son aquellas prerrogativas que corresponden a la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines. Estas le permiten ejercer sus funciones desde una posición de preeminencia jurídica, lo cual se concreta en la sujeción, general o especial, de los administrados a los actos que la Administración dicta en ejercicio de estas potestades. Están especialmente vinculadas al principio de legalidad.
II. Límites y Distinciones de la Potestad Discrecional
3. Límites a las Potestades Discrecionales
La potestad discrecional está reconocida para actuar ante determinadas situaciones de hecho. Sus límites son:
- Solo puede la Administración actuar al amparo de una potestad discrecional para fines de interés público.
- Cualquier decisión discrecional es ilícita si actúa contra algún Principio General del Derecho.
- También hay que respetar los elementos de carácter organizativo y procedimental.
- El deber de motivación es obligatorio.
4. Diferencias entre Discrecionalidad y Conceptos Jurídicos Indeterminados
La distinción fundamental radica en la solución admisible:
- Los conceptos jurídicos indeterminados forman parte de los denominados elementos reglados del acto, admitiendo una única solución justa.
- En la potestad discrecional cabe adoptar varias soluciones diferentes, todas ellas, en principio, justas. Por tanto, habiendo una pluralidad de soluciones justas, la más justa de todas será la más cercana al interés público y dirigida con más fuerza a la dignidad de la persona.
5. Control Jurisdiccional en el Indulto
Respecto al acuerdo denegatorio de la concesión de indulto, el control jurisdiccional que corresponde es el de los elementos reglados en cuanto al procedimiento para solicitar y conceder la gracia de indulto. Por tanto, el control del órgano jurisdiccional se limita única y exclusivamente a los aspectos formales.
6. Desviación de Poder
Si un órgano administrativo se aparta del fin previsto por el Ordenamiento jurídico para un acto o decisión, tiene lugar la desviación de poder. Esto responde a una invasión de competencias por parte de la Administración, teniendo lugar una extralimitación de sus funciones respecto a:
- Sus potestades.
- La regulación de una actividad o competencia determinada.
7. Hechos Determinantes y Control de la Discrecionalidad
Los hechos determinantes son aquellos que integran el supuesto de hecho de la norma en que se basa la pretensión. Se utilizan como una técnica de control de la discrecionalidad. Si faltase alguno de estos hechos, la pretensión no podría ser estimada.
Para hacer valer los hechos determinantes en un proceso judicial, estos deben ser alegados por las partes. Si se introduce un hecho que no fue contemplado en los escritos de acusación y este afecta a un elemento esencial y nuclear de la conducta que se imputa, se produce una vulneración del principio acusatorio generador de indefensión.
II. Principios Limitadores de la Actuación Administrativa
8. Requisitos para Valorar la Vulneración del Principio de Confianza Legítima
Para valorar la existencia de la vulneración del principio de confianza legítima, se deben cumplir los siguientes requisitos:
- La Administración ha de ofrecer seguridades específicas respecto de la regularidad de la conducta que se quiere consolidar.
- Las esperanzas en una decisión deben ser debidamente fundadas.
- La posición que se espera adquirir debe ser legal, no contraria a Derecho.
En definitiva, no debe haber cambios bruscos sin una actuación previa de la Administración que anuncie y justifique esa modificación inesperada.
9. Ejemplo de Vulneración de la Confianza Legítima
Un ejemplo de aplicación del control a través del principio de confianza legítima ocurre cuando se crean expectativas a opositores a través de una reiterada y continua convocatoria de procesos selectivos a la función pública, y la Administración decide no convocar oposiciones sin aviso previo o comunicación general.
10. El Principio de Razonabilidad
El principio de razonabilidad imbuye todo el Ordenamiento jurídico, desde siempre, y ha de ser y seguir siendo guía para el intérprete a la hora de aplicar una norma jurídica y, sobre todo, graduarla y adaptarla al caso concreto. Es el límite jurídico de las potestades administrativas y garantía de las situaciones jurídicas de los particulares.
11. Test de Razonabilidad y Anulación de Actos
El test de razonabilidad está enfocado a la realidad de los hechos, así como al empleo (o no) de factores jurídicamente relevantes. Este test puede llegar a justificar la anulación de un acto administrativo si la solución adoptada por el órgano administrativo padece de incoherencia por su notoria falta de adecuación al fin de la norma.
12. Ejemplos de Anulación por Razonabilidad
Dos ejemplos notorios donde se anulan decisiones de la Administración en la aplicación del principio de razonabilidad son:
- Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de julio de 1988: Se estrecha el trazado de una calle, generando graves problemas de circulación sin que la decisión estuviera justificada.
- Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1992: La apertura de un nuevo vial que el Ayuntamiento consideró como innecesario y que, además, partió en dos una importante industria impidiendo su funcionamiento.
13. Proporcionalidad en el Ejercicio del Poder Discrecional
Que el poder discrecional ha de ser ejercido de forma proporcional significa moderar la dureza de la discrecionalidad, imponiendo el deber a la Administración de, entre todas las soluciones posibles, seleccionar la menos dañina para el particular.