Las Comprobaciones
En algunos supuestos, las normas jurídicas condicionan la actividad de los particulares a la realización, por parte de los servicios de un ente público, de un trámite de mera comprobación del cumplimiento de determinados requisitos o de la idoneidad necesarios para la realización de una concreta actividad o profesión, o para la utilización o circulación del bien.
Ello permite distinguir dentro de este género:
- Las acreditaciones: se refieren a los requisitos de aptitud de una persona; p. ej., las calificaciones académicas.
- Las homologaciones: referidas a las condiciones de idoneidad de un objeto y del ajuste de sus características con las de un modelo predefinido normativamente; p. ej., la homologación de los vehículos importados.
La justificación de esta categoría de las comprobaciones ofrece algún problema, por cuanto sus límites con la figura de las autorizaciones resultan un tanto difusos.
Las Autorizaciones
1. Concepto y Naturaleza
En primer lugar, el mecanismo de la autorización es siempre el mismo: la norma jurídica califica determinadas actividades como potencialmente lesivas para los intereses públicos.
Esta técnica de condicionamiento opera, en algunos casos, sobre actividades que constituyen el ejercicio normal de derechos subjetivos previamente reconocidos por el Derecho; pero, en otros muchos, tal derecho no existe en modo alguno o es de dudosa existencia.
La autorización posee siempre carácter declarativo: declara la inexistencia de lesión hacia el interés público, así como el cumplimiento de los requisitos a los que la norma subordina el ejercicio de una determinada actividad.
2. Diferencia con la Concesión
Derivada de la polémica anterior es la relativa a la diferencia entre la autorización y la figura de la concesión.
La autorización y la concesión se contrapondrían en los puntos relativos a la titularidad de base existente y en su carácter declarativo o constitutivo respecto de la esfera jurídica del particular:
- La autorización, en primer lugar, operaría sobre un derecho preexistente del que sería titular el sujeto autorizado; al constituir una remoción de límites, tendría naturaleza declarativa del contenido del derecho y de su compatibilidad con el interés público; y, la intervención de la Administración sería mucho más leve.
- La concesión se referiría a derechos o actividades asumidos como propios por la Administración.
Sin embargo, la evolución legislativa ha terminado por difuminar por completo los límites entre la autorización y la concesión por necesidades estrictamente políticas.
Las diferencias entre autorización y concesión son, hoy, meramente convencionales. El legislador utiliza una u otra técnica según que pretenda aparentar un nivel de intervención menor o mayor en la actividad controlada.
3. Tipos de Autorizaciones
a) Autorizaciones Regladas y Discrecionales
La distinción de estos dos tipos de autorizaciones es paralela a la de potestades regladas y discrecionales.
- En las primeras, el poder de decisión de la Administración se encuentra vinculado y limitado, por cuanto la ley determina las condiciones o requisitos de ejercicio de la actividad intervenida.
- En las segundas, dichas condiciones de ejercicio no se encuentran preestablecidas, de manera que la ley remite a una valoración libre por parte de la Administración de la compatibilidad con el interés público de la actividad que pretende ejercerse.
La distinción no puede entenderse en términos absolutos. Salvo casos rigurosamente excepcionales:
- En toda autorización existen elementos reglados y elementos discrecionales, distribuidos en proporciones distintas según los casos; no hay autorizaciones absolutamente regladas ni absolutamente discrecionales.
- El elemento discrecional puede consistir en la necesidad de efectuar valoraciones de orden técnico, siempre opinables.
- En ambos casos, el ejercicio de los poderes por parte de la Administración se encuentra sometido al control jurisdiccional.
- Las autorizaciones con una mayor proporción de elementos discrecionales dotan a la Administración de ciertos márgenes de configuración del contenido de aquéllas.
b) Autorizaciones Simples y Operativas
1) Autorizaciones Simples
El concepto de autorizaciones simples hace referencia a aquéllas que:
- Tienen como objeto una conducta aislada y concreta, que se realiza por el sujeto autorizado y que determina la extinción por consunción de la autorización misma.
- El control que la Administración ejerce sobre la actividad autorizada es meramente inicial y negativo, limitándose a la comprobación de la legalidad o compatibilidad con el interés público de dicha actividad, tal como se proyecta por el sujeto autorizado, que, una vez autorizada, la realiza libremente.
2) Autorizaciones Operativas
Las autorizaciones operativas poseen una significación y utilidad diversa:
- Se refieren a una actividad privada que se desarrolla de modo continuado y tendencialmente permanente en el tiempo.
- La Administración, a través de la autorización, ejerce un control no solo inicial, sino también sucesivo, sobre el ejercicio de la actividad, que puede perseguir una doble finalidad:
- De una parte, asegurar que las circunstancias que concurrían en la fecha de otorgamiento de la autorización se mantienen a lo largo del tiempo de desarrollo de la actividad.
- De otra, dirigir u orientar el desarrollo de la actividad con el fin de obtener un nivel óptimo de la misma.