Dinámicas de Conflicto en las Relaciones Internacionales

El Proceso de Interacción y Conflicto

El proceso está formado por las redes de interacción que se originan entre los actores de un sistema. Las interacciones que lo conforman son las que determinan los cambios en las estructuras y, por consiguiente, los cambios en los sistemas.

Naturaleza y Definición de los Conflictos

En el mundo existen más situaciones de cooperación que de conflicto, pero estos últimos acaparan una mayor atención, sobre todo las guerras.

Definición: Un conflicto es una situación entre al menos dos o más actores internacionales caracterizada por un choque o contraposición de intereses entre ellos.

El origen fundamental de los conflictos radica en la escasez de recursos o bienes y la incompatibilidad de valores.

• Conflicto No Violento: Se resuelve por medios diplomáticos.
• Conflicto Violento: Se resuelve por medios militares.

El impacto de los conflictos armados en la vida de las sociedades es cada vez más grave y afecta progresivamente más a los civiles.

La Guerra como Extremo del Conflicto

La situación de conflicto entre dos o más Estados llega, en ocasiones, a una circunstancia extrema de empleo de la fuerza armada: la guerra. El concepto de guerra plantea problemas de sensibilidad. Se han sustituido las guerras internacionales entre las potencias del sistema, propias del siglo XIX, por las guerras internacionalizadas en los países del Tercer Mundo.

Tipos de Guerras

Históricamente han existido tres tipos principales de conflictos bélicos:

• Conflictos entre Estados: Dado que los bienes son escasos, muchos conflictos surgen por causas tradicionales como la posesión de materias primas, territorios, etc.
• Guerras Civiles: No son estrictamente civiles, ya que a menudo participan actores internacionales, aunque la guerra en sí se desarrolle en el territorio de un país (guerras internacionalizadas). Se producen frecuentemente por cuestiones ideológicas que desembocan en golpes de Estado. Muchas veces son sectores sociales marginados (por ideología, raza, etnia, religión, etc.) los que recurren al uso de la fuerza para defenderse y exigir que se reconozcan sus derechos. Un ejemplo de esto es el estado de Sudán del Sur. La propia desaparición del sistema bipolar ha favorecido la aparición de estos conflictos, debido a una mayor resistencia y revolución de las minorías, que a menudo sobreviven gracias a ingresos ilegales como el narcotráfico. Relacionado con esto, muchos de estos grupos han derivado en el terrorismo internacional.
• Terrorismo Internacional: A partir del 11 de septiembre de 2001, han surgido nuevas formas de conflicto. En el terrorismo no se da el elemento de la territorialidad. Estos actores han dado lugar a guerras asimétricas, que ya se venían dando entre Estados (con diferente magnitud de poder entre los actores). Las estrategias militares convencionales no son propias de ellos.

¿Por qué Remiten las Guerras Clásicas?

La guerra clásica ha quedado obsoleta. Ya no está formada por ejércitos que corresponden a un poder político único y centralizado.

Las guerras han desempeñado un papel importante en el nacimiento y consolidación de Estados (un ejemplo es la Primera y Segunda Guerra Mundial) hasta que estos se afianzan y sus estructuras jurídicas se hacen fuertes. Al nacer menos Estados nuevos, parece que las guerras van remitiendo.

La percepción actual es que las guerras no están siendo medios eficaces para solucionar los conflictos. Cada vez son más sofisticadas y el gasto económico y humano es muy grande. Más que desaparecer, las guerras se están adaptando a las nuevas circunstancias.

La Guerra y el Derecho Internacional

Las guerras, según la Carta de las Naciones Unidas, están prohibidas. Los Estados se comprometen a buscar soluciones pacíficas. Ahora bien, si un Estado pone en peligro la paz internacional, el Consejo de Seguridad de la ONU puede decidir una intervención militar. Además, está permitido que un país responda ante un ataque de otro país (en la proporción adecuada). También se puede intervenir humanitariamente en conflictos civiles para defender el derecho a la vida de los civiles.

Interdependencia y Cooperación Internacional

2.1. Interdependencia: Fundamentos y Evolución

La sociedad actual es crecientemente interdependiente, una tendencia que va en aumento. Esta interdependencia se manifiesta en todos los niveles y ámbitos, englobando a todo tipo de actores. Algunos analistas señalan que la interdependencia tiene raíces históricas, remontándose a la Revolución Industrial (siglo XVIII). No obstante, ha sido a partir del siglo XIX cuando esta interdependencia se ha generalizado en las relaciones internacionales a todos los niveles y en todos los ámbitos. Surgió como consecuencia del crecimiento y la intensificación de los intercambios políticos y comerciales entre los Estados y, sobre todo, a partir de la Segunda Guerra Mundial, debido al espectacular incremento e intensificación de las interacciones económicas, políticas, informativas, comunicacionales, científico-técnicas, culturales y sociales entre los Estados, los actores internacionales y los individuos.

En tiempos actuales, ha surgido el concepto de mutuadependencia, que subraya cómo todos dependemos de todos.

Cuando el beneficio supera los costes, hablamos de dinámicas de cooperación.

De la interdependencia se deriva la cooperación. La cooperación incluye muchos asuntos que se resuelven en común. Cuando estos asuntos son numerosos, se tiende hacia un proceso de integración.

2.2. Concepto Ampliado de Interdependencia

Esta interdependencia, además de aumentar cuantitativamente, también sufre un cambio cualitativo. La nueva interdependencia se da entre todo tipo de actores; la anterior solo incluía a los Estados, no a todos los actores. La globalización ha hecho desaparecer las dimensiones territoriales y temporales (conocemos al instante cualquier suceso en el mundo), trayendo consigo inmediatez e instantaneidad. Además del cambio cuantitativo, el cambio cualitativo se produce porque el Estado pierde poder de control en la interdependencia, lo que facilita la aparición de problemas transnacionales como el tráfico de armas y otros.

La interdependencia puede presentar situaciones muy diferentes. Ello hace que pueda hablarse de interdependencia simétrica o asimétrica, según se repartan esos costes y beneficios (la interdependencia no es gratuita) de forma equilibrada o desequilibrada, siendo esta última la única realmente existente en la realidad internacional. En una situación de interdependencia, siempre habrá entre los actores implicados un reparto más o menos desequilibrado de costes y beneficios, en el sentido de que un actor soportará más costes y otro obtendrá, eventualmente, más beneficios, con las consecuencias que ello tiene a medio y largo plazo desde el punto de vista del desarrollo y del poder. A partir de un cierto grado, la interdependencia asimétrica se transforma, lógicamente, en simple dependencia, en la cual un actor estará en posición de poder con relación a otro.

Casi podría decirse que hoy día, dejando al margen el poder militar, la interdependencia es la más importante y decisiva fuente de poder a la hora de explicar el comportamiento de los actores internacionales, muy especialmente de los Estados, y consiguientemente el funcionamiento de la sociedad internacional. Un ejemplo característico de una situación de interdependencia es la que existe entre los países importadores y exportadores de petróleo, que dependen unos de otros de manera, en muchos casos, decisiva.

2.3. Efectos de la Creciente Interdependencia

Los efectos derivados del crecimiento de los niveles de interdependencia han sido tanto positivos como negativos desde la perspectiva del progreso de la sociedad internacional, llegando a ser, en ocasiones, contradictorios.

Algunos de estos efectos son los siguientes:

2.3.1. Erosión de la Soberanía

Los Estados son cada vez menos soberanos, menos independientes, más vulnerables y más dependientes unos de otros en todos los ámbitos, así como respecto de los actores transnacionales y subestatales. El Estado ha visto cómo su soberanía se erosiona y debilita de forma creciente como consecuencia del incremento de los niveles de interdependencia, lo que supone un cambio en el modelo y en la lógica westfaliana de la sociedad internacional.

2.3.2. Cambio en la Naturaleza y Distribución del Poder

Se ha producido una difusión y distribución del poder a nivel internacional, tanto en lo referido a los Estados como en cuanto a los actores transnacionales y subestatales, que han visto aumentar su poder y protagonismo internacional. Por otro lado, la forma de ejercer el poder se ha visto alterada, desvalorizándose el tradicional poder duro o relacional, y desarrollándose con fuerza el poder blando y, sobre todo, el poder estructural, mucho menos costosos de ejercer y mucho menos visibles.

El poder se ha convertido en un fenómeno multidimensional y de naturaleza cambiante en función de los escenarios (económicos, culturales, etc.), además de ejercerse de una manera diferente. El poder ya no es solo un fenómeno relacional, sino también, y cada vez más como consecuencia de la creciente interdependencia, un fenómeno estructural, mucho más sutil, consistente en el control o la capacidad para influir o determinar las estructuras y dinámicas del sistema, o conseguir que los demás quieran lo que uno quiere.

Todo lo anterior supone, en última instancia, que el territorio se desvaloriza como elemento del poder, pues el ejercicio del poder implica cada vez menos el control físico del territorio y de los espacios terrestres (base tradicional del poder) y más el control de las estructuras y dinámicas de todo tipo, especialmente de las redes y nudos esenciales (financieros, comerciales, comunicacionales, informáticos, telemáticos, etc.), de naturaleza no siempre tangible, que han pasado a ser elementos esenciales del poder.

La consecuencia de esta difusión y cambio en la naturaleza del poder ha sido, en parte, un incremento de la dependencia y de la desigualdad entre los Estados, y de estos en relación con los actores transnacionales y subestatales. Pero también ha sido que ciertos Estados considerados tradicionalmente como secundarios desde un punto de vista político y militar, han pasado a tener un poder en ocasiones decisivo en el funcionamiento de la sociedad mundial, como es el caso de los países productores de petróleo.

En términos generales, se puede considerar que cuando los niveles de interdependencia entre los Estados son elevados, serán el poder estructural y el poder blando los que marcarán principalmente las relaciones internacionales. Por el contrario, cuando los niveles de interdependencia son bajos o claramente asimétricos (dependencia), será el poder duro el que principalmente determinará las relaciones internacionales.

2.3.3. Cambio en el Problema de la Seguridad

La interdependencia ha provocado un cambio radical en el problema de la seguridad nacional en un triple sentido:

1. Poniendo de manifiesto el carácter multidimensional de la misma, pues ya no solo se plantea en términos militares, sino también en términos políticos, económicos, sociales, informativos, culturales y ecológicos.
2. Poniendo de manifiesto el carácter multidireccional de las amenazas y retos, pues estos ya no solo provienen principalmente de otros Estados, sino cada vez con mayor frecuencia de actores transnacionales y subestatales de muy distinto alcance y naturaleza.
3. Planteando la necesidad de enfrentar la seguridad no en términos nacionales, sino en términos compartidos, globales y comunes, y obligando a los Estados a cooperar en la articulación de políticas de seguridad en muy diversos campos.

La consecuencia ha sido que se han multiplicado y complejizado los retos y las amenazas a la seguridad, con la problemática añadida que ello ha supuesto desde la perspectiva de los Estados.

2.3.4. Desarrollo de la Cooperación y de los Procesos de Integración entre los Estados

La interdependencia, al complejizar las relaciones internacionales, multiplicar los canales de comunicación y dar lugar a intereses comunes entre los actores internacionales (muy especialmente entre los Estados), ha generado un importante desarrollo de los procesos de integración y de cooperación entre los Estados. También ha impulsado la creación de normas e instituciones internacionales de carácter bilateral y multilateral, a nivel regional y mundial, a través de las cuales los Estados tratan de dar nuevas respuestas a los problemas de gobernanza de la sociedad internacional.

La dinámica de creciente interdependencia sirve para entender, por lo tanto, en una medida importante el inicio del desarrollo de las organizaciones internacionales intergubernamentales a partir de principios del siglo XIX y el espectacular desarrollo que, a partir de la Segunda Guerra Mundial, han conocido el derecho internacional, las organizaciones internacionales intergubernamentales, los regímenes internacionales y los procesos de integración regional y subregional.

2.3.5. Aparición de una Nueva Fractura en la Sociedad Internacional

Esta creciente interdependencia no afecta por igual a todos los Estados y demás actores internacionales. Algunos Estados en vías de desarrollo y partes importantes de la población mundial quedan, en ocasiones, fuera de ella, con diferentes grados y por distintas razones, lo que tiene consecuencias decisivas en todos los órdenes de cara al futuro de la sociedad mundial. Como resultado de este hecho, se está produciendo una fractura decisiva en la sociedad mundial entre:

• Los Estados y actores internacionales con elevados niveles de interdependencia entre sí.
• Los Estados y actores internacionales con bajos niveles de interdependencia.

Esto implica pautas de comportamiento diferentes tanto entre los primeros como entre los segundos, y entre ambos grupos.

El ejercicio del poder se expresa, en general, de distinta forma a ambos lados de la fractura y entre los dos lados de la misma. Mientras que entre los actores con significativos niveles de interdependencia funciona principalmente el poder estructural y el poder blando, entre los actores con bajos niveles de interdependencia es principalmente el poder duro el que opera, así como entre los actores que están en diferentes lados de la fractura. La elevación de los niveles de interdependencia actúa, por lo tanto, en el sentido general de reducir el papel de la fuerza militar en las relaciones internacionales.

Por el contrario, la guerra continúa siendo un instrumento frecuente en manos de los Estados u otros actores internacionales cuando esos niveles de interdependencia no son elevados o la interdependencia es marcadamente asimétrica, es decir, es simple dependencia.

2.3.6. Incremento de la Dependencia, la Desigualdad y la Dominación

Finalmente, como ya se ha comentado, los efectos de incremento de la dependencia, la dominación y la desigualdad que la dinámica de creciente interdependencia tiene en términos generales en relación con los países en vías de desarrollo (en cuanto que la misma es siempre asimétrica y constituye una importante fuente de poder) han contribuido en la mayor parte de los casos, con salvedades importantes en este punto, a hacer más vulnerables y dependientes a dichos países.

2.4. El Fenómeno de la Cooperación Internacional

Las partes que cooperan identifican objetivos comunes, lo cual es la cara opuesta al conflicto. Se pone en marcha una acción conjunta para satisfacer dichos objetivos. Las acciones en común son limitadas: se refieren a partes concretas que se han identificado y cuya cooperación se puede definir temporalmente. Independientemente de esta cooperación, cada país sigue teniendo otros objetivos diferentes.

La cooperación internacional es un cálculo racional del coste-beneficio que demuestra que los intereses individuales están mejor defendidos y de manera más económica de forma conjunta. Muchas veces, esta cooperación es casi una obligación, ya que existe una incapacidad individual para hacer frente a los problemas.

La intensidad de la cooperación puede ir desde una negociación diplomática puntual hasta la creación de una organización en la que los Estados asuman compartir su soberanía, iniciando así un proceso de integración.

La duración en el tiempo puede ser larga o corta y, hoy en día, no existe ningún campo que no pueda ser tratado en cooperaciones.

La negociación entre Estados (aspecto importante) es absolutamente necesaria para que se llegue a la cooperación. Es fundamental el papel del consenso, en cuanto a que ninguna de las partes queda completamente satisfecha, ya que está cediendo. Muchas veces, ese consenso no profundiza mucho precisamente para lograr un mayor acuerdo. La cooperación reduce la anarquía internacional y, a menudo, es complicada de conseguir por la resistencia de los Estados poderosos a perder parte de su soberanía.

En situaciones multilaterales, puede existir un comportamiento unilateralista por parte de algunos países que tienen más poder que otros.

2.4.1. Manifestaciones Concretas de la Cooperación

• Las Organizaciones Internacionales Gubernamentales (OIG)

  En las organizaciones internacionales, al ser procesos colectivos, se da entrada a cualquier tipo de agente implicado en los temas que se tratan, aunque sean agentes que no pertenezcan a dichas organizaciones. Un ejemplo de ello es la inclusión de las empresas transnacionales en el Protocolo de Kioto.

• Los Regímenes Internacionales

  Son reglas o normas que tienen como fin regular un campo donde participan varios Estados (un ejemplo de ello es la regulación de la Antártida o el Protocolo de Kioto). Su elaboración se suele hacer mediante conferencias.

  Existen unidades administrativas que sirven como punto de contacto para agentes externos al régimen, para que luego desde ahí la información se difunda entre los países que participan en ese régimen internacional.

2.4.2. Tipos de Cooperación

• Según la materia:
  1. Cooperación Política: Un ejemplo puede ser la coordinación de los países nórdicos en temas diplomáticos dentro del marco de las Naciones Unidas.
  2. Cooperación Económica.
  3. Cooperación Técnica: Es un campo amplísimo. Puede englobar desde la planificación militar conjunta que se realiza entre los países de la OTAN, hasta los acuerdos hispano-portugueses para regular el uso de las aguas fluviales. Otro ejemplo puede ser el caso de la Antártida como territorio dedicado exclusivamente a la cooperación científico-técnica.
• Según el nivel de formalización de la cooperación:
  1. Cooperación Formalizada: Compuesta por tratados y/o organizaciones internacionales.
  2. Cooperación Informal: Basada únicamente en acuerdos políticos.
• Según los actores implicados:
  1. Cooperación Bilateral: Entre dos Estados.
  2. Cooperación Multilateral: Habitualmente dentro del marco de una organización internacional.
  3. Además de estas dos divisiones según el número de actores, también podemos hablar de niveles:
     • Nivel interestatal: Puede ser bipolar o multipolar.
     • Nivel gubernamental subestatal: Un ejemplo puede ser la cooperación fronteriza entre gobiernos regionales.
     • Nivel transnacional: Abarca todas las ONG que participan en proyectos de cooperación.
     • Nivel supraestatal: Aquí se ubican todas las relaciones de cooperación enmarcadas en una organización internacional.

2.4.3. Cooperación al Desarrollo

Tiene como objetivo facilitar el desarrollo de aquellos países más desfavorecidos mediante un conjunto de actividades desplegadas para ello por parte de los países desarrollados.

La Cooperación al Desarrollo es esencial en las relaciones internacionales, ya que vivimos en una sociedad económicamente desigual. Actúa en términos de geopolítica porque trabaja en alianzas y zonas de influencia.

Definición de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)

A principios de los años 60, la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) estableció una primera definición de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) con los siguientes criterios:

• Toda la financiación de la cooperación debe tener condiciones de préstamos económicos favorables para los países subdesarrollados (intereses más bajos, plazos más largos, etc.).
• Debe ser ayuda destinada al desarrollo, sin depender de ninguna otra cuestión.
• La ayuda debe provenir de fondos públicos (tiene que estar reflejada en los presupuestos de las instituciones).
• Tiene que haber una parte de no retorno (se les condona una parte de la ayuda). Actualmente, la OCDE lo marca en un 25%.
• Debe existir un diálogo entre las diferentes partes para concretar a dónde va a ir dirigida la ayuda.

¿Qué Entendemos por Desarrollo?

El crecimiento económico no implica obligatoriamente desarrollo. Los seguidores de la teoría liberal afirmaban que sí, a lo que los teóricos de la teoría de la dependencia contestaron argumentando que la acumulación de capital por sí misma no implica desarrollo. Estos últimos sostienen que, si no se tienen en cuenta otras variables, la cooperación puede tener un efecto perverso, ya que los gobiernos, por ejemplo, pueden gastar ese dinero en armas o en beneficio de una única parte de la sociedad. Esas sociedades pueden ser más ricas, pero no más desarrolladas. Se empieza a hablar del desarrollo humano de las personas; hay que asegurarse de que esa ayuda se traduce en beneficio para la sociedad.

Surge un proceso de humanización: el individuo es lo fundamental, lo importante, no los Estados.

Tres Etapas Históricas de la Cooperación al Desarrollo

Se distinguen tres etapas principales: después de la Segunda Guerra Mundial, después de la Guerra Fría y después del 11-S.

• Origen tras la Segunda Guerra Mundial: La cooperación surge tras la Segunda Guerra Mundial y tiene como origen el Plan Marshall. Estados Unidos ayuda a Europa en términos económicos y sociales. El año 1955 es muy importante por la reunión de los países recién descolonizados que quieren tener acceso a los recursos y flujos financieros para poder desarrollarse. A partir de ahí, comienzan a surgir muchas iniciativas internacionales dispersas que ayudan en cuestiones relacionadas con el hambre y otras materias de desarrollo (OCDE, etc.). A esto se suman las posibles relaciones bilaterales de cooperación entre países.
• Durante la Guerra Fría: Todos los países comunistas rechazan el Plan Marshall (por iniciativa propia, porque Estados Unidos sí les ofrecía la ayuda). Posteriormente, los Estados desfavorecidos criticaron que los países que ofrecían ayuda pedían cambios ideológicos a los países subdesarrollados para que se alinearan con ellos. Se establece por ello el requisito de que los países sean democráticos para poder recibir ayuda.
• Después del 11 de Septiembre (11-S): Se pide colaboración en materia antiterrorista para recibir ayuda. Estados Unidos selecciona los países a los que va a ayudar.

Distinción entre Cooperación Bilateral y Multilateral

• Bilateral: Procede de un gobierno (donaciones, créditos oficiales) o de una ONG y está dirigida a otro gobierno o a instituciones privadas en los países subdesarrollados. El principal donante en términos bilaterales es el grupo de países integrados en el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE.
• Multilateral: Es la cooperación llevada a cabo por la Unión Europea a través del Fondo Europeo de Desarrollo y por otras instituciones públicas internacionales. Las principales instituciones son los organismos financieros internacionales (FMI, Banco Mundial, bancos regionales de desarrollo), los fondos multilaterales vinculados a Naciones Unidas y los organismos de carácter técnico-funcional (OMS).

En el caso de la cooperación bilateral, el donante tiene una mayor capacidad de control sobre el receptor. Por ello, hay autores que definen la cooperación para el desarrollo como un instrumento más de la política exterior, ya que el donante puede dirigir la ayuda hacia regiones en las que tenga intereses. Además, el donante puede exigir a cambio determinadas condiciones, como que el receptor tenga que utilizar una parte de la ayuda para adquirir exportaciones del país donante.

Actualidad de la Cooperación al Desarrollo

Actualmente, la ayuda al desarrollo está completamente cuestionada, ya que no está sirviendo para globalizar el bienestar económico y social. Se duda de su eficacia y existe mucho debate en torno a ello. Las tendencias más actuales apuntan hacia la marginalización de los más pobres y hacia la regionalización del resto alrededor de tres polos (Estados Unidos, Japón y Unión Europea). Aunque la crisis ha afectado mucho a la ayuda destinada al desarrollo, hay países, que no son los que tradicionalmente más aportan, que la han aumentado. En el caso de España, redujo un 49% su ayuda a la cooperación al desarrollo en 2 años (dato a verificar según la fecha original del texto).

Un hecho importante es el establecimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), a través de los cuales todos los países suscriptores se ponen de acuerdo en las líneas de actuación conjuntas que deben tomar. Dichos objetivos han representado un esfuerzo significativo (posteriormente reemplazados por los Objetivos de Desarrollo Sostenible – ODS).

Mucha de la cooperación al desarrollo la llevan a cabo las ONG y las ONGD (Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo), con financiación proveniente, en parte, de los presupuestos de los Estados.

2.5. De la Cooperación a la Integración

Existen tres visiones principales respecto a la transición de la cooperación hacia la integración:

• Visión jurídico-institucional: Se produce una transferencia de soberanía y la creación de instituciones independientes. Los Estados miembros de esas organizaciones ceden una parte de sus competencias a órganos comunes, independientes de los Estados, y cuyas decisiones pueden tener, en determinadas ocasiones, autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales.
• Creación de una identidad común: La integración implica el desarrollo de un sentido de pertenencia y una identidad compartida entre los miembros.
• Eliminación de la guerra (Comunidad de Seguridad): Una comunidad de seguridad existe cuando se tiene la certeza de que los miembros de esa comunidad no recurrirán a la lucha física entre ellos, sino que resolverán sus disputas por otras vías. En este caso, la integración estaría vinculada a la existencia de una zona de paz, al margen del estatus jurídico de las partes.