La Organización Administrativa

Personificación jurídica de la Administración Pública

Desde el punto de vista organizativo, la Administración Pública (AP) forma parte del poder ejecutivo. Desde el punto de vista jurídico, la AP es considerada una persona jurídica, lo que significa que tiene derechos y obligaciones y puede ser demandada ante los tribunales, según lo establecido en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Existen varias administraciones públicas, todas ellas con personalidad jurídica pública. Según la Ley 40/2015, el Sector Público comprende:

• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las comunidades autónomas.
• Las entidades que forman parte de la Administración local.
• El sector público institucional, que incluye:
  • Organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de las administraciones públicas.
  • Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas, que están sujetas a las normas establecidas en esta Ley.
  • Universidades públicas, que se rigen por su propia normativa específica.

Regulación de la organización administrativa en el Derecho Administrativo Español

Concepto de Organización

La organización implica la disposición de recursos humanos, materiales y financieros para lograr un cumplimiento más efectivo de las funciones asignadas a una entidad. La Administración Pública es, por tanto, un conjunto de organizaciones con un mismo objetivo constitucional y características básicas comunes.

La Administración Pública, al igual que cualquier organización, tiene elementos que la conforman:

• Elementos institucionales: Fines y objetivos.
• Elementos normativos: Normas y reglas que definen su estructura y regulan su funcionamiento.
• Elementos materiales: Recursos económicos y bienes.
• Elementos personales: Autoridades y empleados que trabajan en la Administración Pública.

La organización administrativa tiene una dimensión principalmente administrativa, pero también técnica y política. Esta organización se rige por tres tipos de normas:

1. Constitución Española (artículo 103.2).
2. Leyes.
3. Reglamentos.

Potestad Organizadora

Es el conjunto de facultades que cada administración tiene para configurar su estructura, es decir, la capacidad de autoorganizarse mediante la creación, modificación o extinción de sus órganos o entidades con personalidad propia. La Ley 40/2015, en su artículo 5.2, otorga esta potestad a la Administración Pública.

Además, el artículo 5.3 establece que la creación de cualquier órgano debe cumplir los siguientes requisitos:

• Determinar cómo se integrará en la Administración Pública correspondiente y su dependencia jerárquica.
• Delimitar sus funciones y competencias.
• Asignar los recursos necesarios para su establecimiento y funcionamiento.

El artículo 5.4 de la Ley 40/2015 establece que no se pueden crear nuevos órganos que dupliquen las funciones de otros ya existentes a menos que se supriman o limiten adecuadamente las competencias de estos últimos.

Principios de la Organización Administrativa y Atribución de Competencias

Los principios fundamentales que rigen la organización administrativa son:

• Eficacia, eficiencia y economía: La actuación de la administración debe ser adecuada a los fines que persigue, buscando una gestión eficiente y económica de los recursos. La falta de eficacia puede llevar a responsabilidades políticas y patrimoniales.
• Jerarquía: Establece la relación organizativa de los órganos administrativos dentro de una misma administración. Los órganos superiores tienen potestades sobre los inferiores (dirección, vigilancia, inspección, potestad disciplinaria y resolución de recursos de alzada).
• Descentralización: Se refiere a la distribución de actividades y funciones entre diferentes administraciones públicas (territorial y funcional).
• Desconcentración: Se aplica dentro de una misma administración. Consiste en la distribución de tareas entre los diferentes órganos, acercando la actuación administrativa al ciudadano.
• Coordinación: Establece la necesidad de una actuación coordinada y cooperativa entre los órganos de una misma administración para alcanzar las finalidades perseguidas.
• Atribución de competencias: La competencia es el conjunto de facultades, poderes y responsabilidades que corresponden a un órgano.

Criterios para Determinar la Competencia

Los criterios para determinar la competencia son:

• Criterio material: Se asigna la competencia basándose en la actividad o función específica establecida por la ley.
• Criterio territorial: Se determina la competencia según el ámbito geográfico en el que opera el órgano administrativo.
• Criterio jerárquico: Se asigna la competencia de acuerdo con la jerarquía existente entre los órganos dentro de una misma administración.
• Criterio de fraccionamiento: La competencia se divide en diferentes etapas del procedimiento administrativo.

Clases de Competencias

En cuanto a las formas de atribución de la competencia, hay dos categorías:

• Según la forma de atribución: Puede ser genérica (aplicada a toda la entidad) o específica (precisa funciones concretas para cada órgano).
• Clases de competencias:
  • Exclusiva: Solo un órgano tiene la competencia.
  • Alternativa: Puede ser ejercida por un órgano diferente.
  • Compartida: Atribuida a diferentes órganos en diferentes fases.
  • Concurrente: Atribuida a órganos diferentes por diferentes títulos jurídicos.
  • Indistinta: Dos órganos pueden realizar la misma actuación.
  • Sustitutoria o subsidiaria: Cuando un órgano no ejerce su competencia, otro órgano actúa en su lugar.

1. Técnicas de Alteración del Ejercicio de la Competencia

Estas técnicas son importantes en la organización administrativa para garantizar una gestión eficiente y una distribución adecuada de competencias:

• Delegación de competencias: Consiste en que un órgano transfiere a otro el ejercicio de las competencias que le corresponden. Puede ser entre administraciones públicas o entre órganos de la misma administración. La titularidad sigue estando en el órgano delegante y puede revocarse en cualquier momento.
• Encargo de gestión: Se da cuando un órgano administrativo encarga a otra entidad o órgano la realización de actividades de gestión o técnicas que son de su competencia. La decisión final sigue correspondiendo al órgano que realiza el encargo.
• Delegación de firma: Consiste en atribuir a un órgano jerárquicamente dependiente la facultad de firmar las decisiones previamente adoptadas por el órgano delegante. No afecta a la titularidad ni al ejercicio de la competencia y puede revocarse en cualquier momento.
• Suplencia: Se refiere a la sustitución temporal de los titulares de los órganos administrativos. No implica la alteración de la competencia, ya que el órgano que actúa es el mismo. La suplencia debe estar motivada y puede ocurrir en casos de vacante del titular.

Principios y Reglas Generales de las Relaciones Interadministrativas

Los principios y reglas generales que rigen las relaciones administrativas entre las diferentes administraciones públicas, basados en la Ley 40/2015, son:

• Lealtad institucional: Implica respeto mutuo y colaboración entre las administraciones, facilitando información y cooperando entre sí.
• Autonomía: Cada administración debe respetar sus competencias establecidas por la ley.
• Transparencia: Las relaciones entre administraciones comienzan con el intercambio de información.
• Colaboración: Las administraciones unen sus actividades para optimizar sus resultados y ejercer conjuntamente sus competencias.
• Coordinación: Se establecen sistemas de relación para garantizar la reciprocidad de información, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades.
• Cooperación: Una o varias entidades colaboran o asisten jurídica, técnica o económicamente al ejercicio de las competencias de otra entidad.
• Cooperación funcional: Cada administración tiene la obligación de ejercer sus competencias.
• Cooperación orgánica: Una administración puede crear órganos colegiados integrados por representantes de diferentes administraciones para servir y llevar a cabo intereses y servicios públicos.

Estos principios tienen como objetivo fundamental acercar la administración a los ciudadanos, promover la participación, garantizar la transparencia y eficiencia en la gestión pública, y fomentar la cooperación, colaboración y coordinación entre las administraciones públicas.

Órganos Administrativos: Concepto y Clase

Los órganos administrativos son unidades estructurales y abstractas establecidas y reguladas por normas jurídicas. Estos órganos están formados por elementos personales, materiales y financieros, pero su característica principal es que tienen funciones o competencias específicas que, al ser ejercidas, tienen efectos jurídicos. Existen diferentes clasificaciones de los órganos administrativos.

Órganos Colegiados – Régimen Jurídico

El régimen jurídico de los órganos colegiados se centra en la regulación de sus miembros y el funcionamiento de sus sesiones.

Presidente

Se designa de manera explícita, y en caso de vacante, ausencia o enfermedad, será sustituido por el vicepresidente. Sus funciones incluyen:

• Representar al órgano colegiado.
• Establecer la comunicación con otros órganos administrativos.
• Convocar sesiones y determinar el orden del día.
• Moderar las sesiones y suspenderlas por causas justificadas.
• Ejercer el voto de calidad en caso de empate.
• Asegurarse del cumplimiento de las normas y emitir las certificaciones y actas de los acuerdos tomados.

Vicepresidente

Su existencia depende de lo establecido por la normativa correspondiente. Su principal función es sustituir al presidente en caso de necesidad. Si no hay un vicepresidente designado, en ausencia del presidente será sustituido por el miembro de mayor jerarquía y antigüedad.

Secretario

Normalmente, es un miembro del órgano colegiado, aunque puede que no lo sea. Si no es miembro, no tiene derecho a voto, pero sí tiene derecho a voz. La designación y cese del secretario se rigen por las normas específicas del órgano, y en su ausencia, se decidirá por el pleno. Sus funciones incluyen:

• La gestión y ejecución del órgano.
• Asegurar la legalidad formal y material de las actuaciones.
• Asistir a las sesiones y dar fe de los acuerdos.
• Redactar las actas.
• Certificar los acuerdos con el visto bueno del presidente y realizar notificaciones.

Vocales

Son los miembros del órgano colegiado, y la ley les reconoce ciertos derechos, que incluyen:

• Recibir la convocatoria y el orden del día con al menos dos días de antelación.
• Participar en los debates.
• Ejercer el derecho de voto (incluyendo votos particulares).
• Formular preguntas.
• Obtener información necesaria para cumplir sus funciones.

Los vocales no pueden atribuirse la representación del órgano a menos que estén expresamente facultados para ello.

Pleno y Sesiones

El Pleno es la reunión en la que se encuentran todos los miembros del órgano colegiado, ya sea de forma presencial o a distancia si el reglamento interno lo permite. La convocatoria de la sesión debe notificarse a los miembros con al menos dos días de antelación, a través de medios electrónicos, y debe ir acompañada de la documentación necesaria para debatir y tomar decisiones.

La Junta de Gobierno tiene como finalidad asegurar la operatividad de los órganos. Como regla general, en la primera convocatoria se requiere la presencia del presidente, el secretario y al menos la mitad de los miembros. Si no se cumple esta condición, se procede a la “segunda convocatoria”, donde será necesario un mínimo de un tercio de los miembros. En la sesión solo pueden tratarse los asuntos incluidos en el orden del día, a menos que todos los miembros del órgano colegiado lo permitan.

Estructura de una Sesión

La estructura de una sesión de este órgano colegiado suele ser:

1. Lectura y aprobación del acta anterior: Se lee el acta de la sesión anterior y se aprueba, o también se puede aprobar en la misma sesión.
2. Deliberación y voto de los asuntos del orden del día: Los miembros discuten y votan sobre los asuntos incluidos.
3. Turno de preguntas: Se permite a los miembros formular preguntas o plantear dudas sobre los temas tratados.

Acuerdos y Votación

• Forma de tomar los acuerdos: Por lo general, los acuerdos se toman por mayoría simple, a menos que las normas del órgano establezcan una regla diferente. En caso de empate, el voto del presidente es el que decide el resultado final.
• Sistema de votación: Puede ser secreto o abierto. Si un miembro del órgano deja constancia en el acta de su voto en contra o de su abstención en relación con una decisión tomada, ese miembro queda exento de cualquier responsabilidad que pueda derivarse de dicho acuerdo.
• Nulidad de la sesión: Si la sesión se constituye incumpliendo las normas establecidas para su convocatoria, todos los acuerdos adoptados en dicha sesión serán nulos de pleno derecho.

Abstención y Recusación

Abstención: Un miembro del órgano colegiado debe abstenerse de participar en el debate y votación si se encuentra en alguna de las siguientes situaciones:

• Tiene un interés personal en el tema objeto de debate.
• Tiene un vínculo matrimonial o de parentesco hasta el cuarto grado con los interesados.
• Mantiene una amistad íntima o enemistad manifiesta con alguno de los interesados.
• Ha actuado como perito o testigo en el procedimiento que se está debatiendo.
• Existe una relación personal o jurídica que pueda influir en su imparcialidad.

Recusación: Si un miembro del órgano colegiado se encuentra en una de las situaciones anteriores y no se abstiene, puede ser objeto de recusación. La recusación puede plantearse en cualquier momento del procedimiento, debe presentarse por escrito y, si el recusado niega la acusación, la resolución la toma el superior jerárquico. Contra la estimación o desestimación de la recusación, se puede interponer un recurso administrativo.

Actas de la Sesión

Las Actas de la sesión son redactadas por el secretario. Deben incluir:

• La lista de asistentes.
• El orden del día de la reunión.
• El lugar y la fecha en que tuvo lugar.
• Los puntos principales de las deliberaciones.
• El contenido de los acuerdos adoptados y el sentido de los votos.

Los miembros que hayan votado en contra de un acuerdo tienen un plazo de 72 horas para hacer constar su voto en el acta. También se pueden incluir votos particulares. El secretario firma el acta con el visto bueno del presidente, y esta se aprueba en la siguiente sesión, aunque también se puede aprobar al final de la misma. Se puede optar por la grabación de las sesiones, y se debe garantizar que los vocales puedan acceder a las actas en formato electrónico.

La Organización Administrativa del Estado Autonómico

La Administración Central del Estado

En el Estado autonómico existen tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. La Administración Pública (AP) se divide en cuatro niveles: estatal, autonómico, local e institucional y corporativo.

La Administración Central es la encargada de gestionar los servicios y funciones fundamentales para el país en todo el territorio estatal. Tiene personalidad jurídica propia y se diferencia en organización central y periférica.

Órganos Colegiados de la Administración Central

El Consejo de Ministros conforma el Gobierno junto con el Presidente y los ministros. Sus funciones incluyen:

• Dirigir la política interior y exterior.
• Dirigir la Administración Pública civil y militar.
• Defender el Estado.
• Ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.
• Aprobar proyectos de ley.
• Acordar la negociación de tratados internacionales y declarar estados de alarma y excepción.

Órganos Unipersonales de la Administración Central

• El Presidente: Es escogido por el Parlamento y debe contar con su confianza. Es nombrado por el Rey y cesa tras las elecciones o si pierde la confianza parlamentaria. Sus funciones incluyen dirigir la acción de gobierno, representar al gobierno, establecer el programa de gobierno, proponer, nombrar y cesar a los Vicepresidentes y miembros, ejercer la potestad de autoorganización, delegar competencias, y emitir disposiciones y resoluciones que toman la forma de Real Decreto del Presidente del Gobierno.
• Los Vicepresidentes: Son nombrados por el Rey a propuesta del Presidente y asumen funciones delegadas por este, además de sustituirlo en caso de ausencia, muerte o enfermedad. También pueden ser titulares de un Ministerio.
• Los Ministros: Son nombrados y cesados por el Rey a propuesta del Presidente. Dirigen su departamento y lo organizan internamente, ejercen competencias políticas, potestad reglamentaria, adoptan actos administrativos, celebran contratos y convenios, representan al Consejo de Ministros de la UE, y emiten disposiciones y resoluciones que tienen el nombre de Orden Ministerial.

Secretarías de Estado y Secretarías Generales

Las Secretarías de Estado forman parte de un Ministerio o directamente de la Presidencia del Gobierno. No son miembros del Gobierno, son nombradas y separadas por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente o del ministro al que están adscritas. Son responsables de la ejecución de la acción de gobierno en un sector específico de actividad dentro de un departamento o Ministerio.

Funciones del Secretario de Estado:

• Bajo la dirección del ministro correspondiente, dirige y coordina las direcciones generales del departamento.
• Puede recibir otras funciones que le sean encomendadas o delegadas.

Los Secretarios Generales tienen funciones similares a las del Secretario de Estado, pero su relevancia política es menor. Su labor se centra en la organización y coordinación de las direcciones generales y otras atribuciones. El Secretario de Estado es un órgano directivo pero no superior; su rango es el mismo que el del Subsecretario.

Clasificación de Puestos y Funcionarios

En la estructura administrativa, encontramos:

• Jefe de Servicio: Requiere tener un título de licenciatura o grado, así como un máster.
• Jefe de Sección: Requiere tener un título de grado.
• Jefe de Negociado: No se requiere ningún título adicional aparte de la titulación básica.

Los funcionarios se clasifican en diferentes grupos, según su nivel de formación:

• Grupo A: Subgrupos A1 y A2. Se requiere tener un título universitario de grado.
• Grupo B: Se exige estar en posesión de un título de Técnico Superior.
• Grupo C1: Se necesita un título de Bachillerato o Técnico.
• Grupo C2: Se requiere un título de graduado en Educación Secundaria Obligatoria (ESO).

El Consejo de Estado

El Consejo de Estado es un órgano consultivo que cuenta con un pleno y una comisión permanente. Sus funciones son:

• Emitir dictámenes sobre los asuntos que le son sometidos a consulta por parte del Gobierno.
• Realizar estudios, informes y memorias solicitados por el Gobierno.
• Actuar como órgano consultivo tanto para el Gobierno como para las Comunidades Autónomas.

Dispone de un cuerpo de letrados encargados de preparar los dictámenes. Opera con plena autonomía orgánica y funcional. Sus informes pueden ser preceptivos o no.

Administración Periférica del Estado

La Administración Periférica ejerce sus competencias en un ámbito territorial limitado, que suele coincidir con las Comunidades Autónomas y las provincias.

• En el ámbito interior: Encontramos las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, las Subdelegaciones del Gobierno a nivel provincial y las Direcciones Insulares.
• En el ámbito exterior: Se mencionan las misiones diplomáticas (permanentes o especiales), las representaciones o misiones permanentes, las delegaciones, las oficinas consulares y las instituciones y organismos públicos de actividad exterior.

1. Administración Autonómica de Cataluña

Autogobierno de las Comunidades Autónomas (CC.AA): La Constitución reconoce a las CC.AA el derecho de autogobernarse, lo que implica que pueden crear sus propias instituciones de gobierno y dictar sus propias normas jurídicas.

Administración de la Generalitat de Catalunya: Es la organización encargada de ejercer las funciones ejecutivas atribuidas a la Generalitat de Catalunya por su Estatuto de Autonomía.

Organización de la Generalitat

• Los órganos se crean mediante Decreto.
• La Generalitat se organiza en departamentos o consejerías.
• Cada departamento está encabezado por un consejero, que es el titular y cabeza del departamento y, a su vez, miembro del gobierno.
• El Presidente de la Generalitat establece mediante Decreto los departamentos, definiendo su nombre, denominación y competencias.
• El Presidente puede nombrar un Consejero Primero o Consejero en cabeza, y en caso contrario, puede haber un vicepresidente.
• Cada departamento o consejería cuenta con una Secretaría General y las Direcciones Generales necesarias.

Secretaría General y Consejo Técnico

La Secretaría General es la segunda autoridad del departamento. Tiene la capacidad de emitir circulares e instrucciones para dirigir la actividad de sus subordinados. Dentro de cada Secretaría General se pueden crear Direcciones de Servicios, Secretarías Sectoriales y Secretarías Comisionales mediante Decreto.

El Consejo Técnico es la unión de todos los secretarios generales. Su función es analizar y estudiar los asuntos que se deben someter a la aprobación del gobierno.

Administración Periférica en Cataluña

• Ámbito interior: Se mencionan las Delegaciones Territoriales del Gobierno, las cuales dependen del departamento al que estén adscritas. Actualmente, existen delegaciones en Barcelona, Girona, Tarragona, Lleida, Alt Pirineu i Aran, Catalunya Central y Terres de l’Ebre. Los delegados territoriales representan al Gobierno y a la máxima autoridad de la Generalitat en su respectiva delegación.
• Vegueries: El artículo 90 del Estatuto de Autonomía reconoce las vegueries como una posible Administración Autonómica Periférica que sustituiría a la provincia, aunque todavía no se ha establecido.
• Administración Exterior: Realiza funciones fuera del territorio de Cataluña. Las Delegaciones del Gobierno de la Generalitat en el exterior tienen funciones relacionadas con las competencias de la Generalitat, pero no pueden firmar tratados internacionales debido a que la competencia exclusiva de las relaciones internacionales es del Estado.

Administraciones Consultivas de Cataluña

• Consejos Asesores: Son órganos interdepartamentales que brindan asesoramiento jurídico a los diferentes departamentos. Sus composiciones y funciones están determinadas por sus normas de creación. Sus informes no son vinculantes.
• Comisión Jurídica Asesora.

Administración Local: Régimen de Autonomía

El Municipio

El municipio es la entidad básica y primaria de la Administración Local. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para cumplir sus fines. Además, el municipio es el canal de participación ciudadana en los asuntos públicos y es responsable de prestar servicios públicos esenciales a los ciudadanos.

Autonomía Local y su Garantía

La Autonomía Local es el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, dentro del marco de la ley, asumiendo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Se reconoce en los artículos 137 y 140 de la Constitución Española.

La Garantía institucional de la autonomía local (STC 170/1989) reconoce que la autonomía local goza de un contenido mínimo que el legislador debe respetar. Esta garantía implica:

• El derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de los asuntos que les conciernen.
• La atribución de competencias, la potestad autoorganizativa, la capacidad de dictar ordenanzas y la solvencia financiera de las entidades locales.

Régimen Jurídico de la Administración Local

El régimen jurídico de la Administración Local se basa en:

• La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL).
• El Real Decreto 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Consolidado de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TLRHL).
• La normativa autonómica de desarrollo (en Cataluña, el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, y el Derecho Legislativo 4/2003, de 4 de noviembre).
• La normativa propia de cada entidad local (reglamentos orgánicos).

Elementos de los Municipios

Territorio: El territorio de un municipio se denomina “Término Municipal” y es el espacio físico donde el municipio ejerce sus competencias. Aunque excepcionalmente puede modificarse mediante una ley orgánica, generalmente los límites territoriales de un municipio se mantienen estables. El término municipal abarca tanto las áreas urbanas como las zonas rurales, y es el marco territorial sobre el cual se establecen las competencias y responsabilidades del municipio.

1. Entidades Supramunicipales y Otros Organismos Locales

Entidades Supramunicipales

• Comarca: Es una entidad local con personalidad jurídica propia creada para la gestión de intereses comunes a diferentes municipios. Su creación puede ser realizada por las Comunidades Autónomas. El órgano de gobierno es el Consejo Comarcal.
• Vegueries: Son reconocidas por el Estatuto de Autonomía y tienen un ámbito supracomarcal. Cataluña cuenta con 7 vegueries.
• Entidades Metropolitanas: Son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas, donde existen vínculos económicos y sociales que requieren una planificación conjunta y coordinación de determinados servicios y órganos. Su creación debe realizarse mediante una ley.
• Mancomunidades de Municipios: Son asociaciones de diferentes municipios para la gestión conjunta de servicios y obras dentro de su competencia. Tienen personalidad jurídica propia e independiente de los municipios que las integran.
• Consorcios de Municipios: Son asociaciones de diferentes Administraciones Públicas con participación de entidades privadas para la gestión de actividades de interés común. Tienen personalidad jurídica propia e independiente de las entidades que las integran.

Otros Organismos y Entidades

• Organismos Autónomos: Son entidades públicas con personalidad jurídica propia y autonomía de gestión, creadas para cumplir determinados fines y vinculadas a la Administración Territorial que las crea. Están sometidos al Derecho público (ejemplos: CSIC, DGT).
• Entidades Públicas Empresariales: Están sometidas tanto al derecho privado como al derecho público en la formación de la voluntad de sus órganos (ejemplos: AENA, INCASOL).
• Administración Corporativa: Son entidades públicas creadas por ley que agrupan a colectivos con la finalidad de defender los intereses generales de los ciudadanos relacionados con ellos. Tienen carácter administrativo y potestad reglamentaria.

La Posición de la Administración ante la Ley: El Principio de Legalidad

La Sumisión de la Administración al Principio de Legalidad

El principio de legalidad se encuentra recogido en los artículos 9.1 y 103 de la Constitución Española (CE):

• Artículo 9.1 CE: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.”
• Artículo 103 CE: “Las Administraciones Públicas quedarán sometidas a la ley y al Derecho.”

Este principio significa la sumisión de la Administración Pública a la ley y al ordenamiento jurídico. Impone que ninguna actuación administrativa puede quedar al margen del Derecho, sino que debe estar dentro y de acuerdo con el propio Derecho. De forma paralela, se reconoce el control plenario de los tribunales hacia la actuación administrativa y el derecho de los ciudadanos a la protección real de los jueces y tribunales ante su posible violación.

A nivel legislativo, son importantes:

• Artículo 34.2 LPACAP: El contenido de los actos se ajustará a lo que se disponga por el ordenamiento jurídico.
• Artículo 48 LPACAP: Invalidez de los actos de la administración que impliquen cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
• Artículo 70.2 LJCA: La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurriera en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

En conclusión, en el Estado de Derecho y gracias al principio de legalidad, no queda zona inmune al ejercicio del poder y no existe ningún espacio libre de la ley. Todas las actuaciones de la Administración están sometidas al Derecho y, por lo tanto, son controlables por jueces y tribunales.

Manifestación del Principio de Legalidad mediante la Atribución de Potestades Administrativas

La vinculación de la Administración hacia la ley y el Derecho es muy diferente que en el caso de los particulares.

En el caso de los particulares (relaciones jurídico-privadas): El principio fundamental es el de la autonomía de la voluntad (regulado en el artículo 1255 del Código Civil), como manifestación de la regla de la libertad individual. El ciudadano puede hacer todo aquello que quiera siempre que una ley no lo prohíba (principio favorable libertatis).

En el caso de la Administración: La regla es totalmente a la inversa. La administración solo puede actuar cuando la ley le atribuya el poder para hacerlo. Esto se conoce como la vinculación positiva de la Administración a la ley (técnica de la atribución expresa de potestad).

Al mismo tiempo, existe una vinculación negativa de la Administración a la ley: esta no podrá hacer lo que la ley no le permita expresamente hacer. Todo lo que no está expresamente permitido por la ley está prohibido de principio. Por eso, la Administración no puede tomar medidas de regulación o limitación de los derechos individuales y las libertades públicas fuera de los límites que la ley le puede llegar a dar.

Esta atribución expresa de potestades para actuar debe ser concreta y determinada, aunque, a veces, el ordenamiento utiliza la técnica de atribución implícita o genérica de potestades (ejemplo: artículo 25 de la LBRL en el ámbito local).

Potestades Regladas y Potestades Discrecionales; Los Conceptos Jurídicos Indeterminados

Potestades Regladas

Son aquellas en las que el ordenamiento jurídico determina de manera precisa y detallada la conducta que la Administración debe seguir. No existe margen de apreciación subjetiva por parte de la Administración, ya que la norma establece la solución justa que debe aplicarse.

Potestades Discrecionales

Permiten a la Administración ejercer un margen de apreciación subjetiva al aplicar la ley. La norma puede establecer ciertos aspectos de cómo debe actuar la Administración, pero no especifica todas las posibles conductas futuras. En este caso, la Administración tiene la libertad de elegir entre diferentes soluciones justas y adecuadas al ordenamiento.

Si la Administración excede los límites establecidos en el ejercicio de las potestades discrecionales, su actuación puede considerarse ilegal y arbitraria, contraviniendo el principio de legalidad establecido en el artículo 9.3 de la Constitución Española. Los tribunales contencioso-administrativos desempeñan un papel fundamental en el control de la discrecionalidad.

Conceptos Jurídicos Indeterminados y Ausencia de Discrecionalidad

Los conceptos jurídicos indeterminados son aquellos que requieren una valoración basada en criterios técnicos o razonamientos lógicos para su aplicación. A diferencia de los conceptos jurídicos determinados, los indeterminados implican cierto grado de subjetividad en su interpretación y aplicación.

En estos casos, la Administración tiene cierta discrecionalidad para aplicar los conceptos indeterminados, pero esta discrecionalidad no es absoluta. La decisión de la Administración sigue estando sujeta a límites y controles, que son ejercidos principalmente por los tribunales contencioso-administrativos.

Límites de las Potestades Discrecionales

En el ejercicio de las potestades discrecionales, la Administración tiene la facultad de elegir entre diferentes opciones, siempre que todas ellas sean justas y adecuadas al ordenamiento jurídico. Sin embargo, estas potestades están sujetas a límites establecidos por la ley. Si la Administración sobrepasa o infringe esos límites, el ejercicio de la potestad discrecional se vuelve contrario al ordenamiento jurídico.

En tales casos, la actuación de la Administración puede ser impugnada y controlada por los tribunales contencioso-administrativos, quienes evaluarán si se han respetado los límites legales y si la discrecionalidad se ha ejercido de manera adecuada y acorde con la ley.

El Control de la Discrecionalidad Administrativa y la Desviación de Poder

1. La Competencia del Órgano que Actúa

Es fundamental que la Administración actúe a través del órgano competente. La competencia es la atribución específica que tiene un órgano administrativo para ejercer una determinada potestad. Es importante que se respete el reparto de competencias, ya que esto garantiza que la decisión sea tomada por el órgano adecuado. En caso de que un acto discrecional sea emitido por un órgano manifiestamente incompetente en términos de materia o territorio, dicho acto será nulo de pleno derecho.

2. El Control de los Hechos Determinados

Para que la Administración ejerza la discrecionalidad, deben existir previamente hechos que justifiquen su actuación. Es necesario que estos hechos sean reales y se correspondan con la apreciación que la Administración haya realizado de los mismos. Si los hechos no existen o son diferentes a la apreciación administrativa, la actuación posterior será ilegal.

El control de los hechos determinados implica que el juez debe verificar la existencia o exactitud de los hechos en los cuales se fundamenta la decisión administrativa, y si la calificación jurídica que la Administración ha dado a dichos hechos es correcta.

3. El Respeto al Procedimiento Legalmente Establecido

El procedimiento administrativo es especialmente importante cuando se ejercen potestades discrecionales, ya que garantiza los derechos de los particulares y asegura que la decisión se tome de manera correcta. El incumplimiento total y absoluto del procedimiento legalmente establecido lleva a la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Los jueces y tribunales deben ejercer un control riguroso sobre el cumplimiento del procedimiento.

4. El Control del Fin: La Desviación del Poder

La desviación del poder se refiere al ejercicio de potestades administrativas con finalidades diferentes a las establecidas por el ordenamiento jurídico. Implica que la Administración utilice sus facultades de manera inapropiada, alejándose de la búsqueda del interés público y persiguiendo motivos particulares.

El control del fin tiene como objetivo verificar que la Administración actúe de acuerdo con las finalidades establecidas por el ordenamiento. La Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) sanciona la desviación de poder con anulabilidad, aunque puede existir dificultad para probarla de manera indudable y plena.

5. El Control del Núcleo de la Discrecionalidad mediante los Principios Generales del Derecho

Aunque las potestades discrecionales otorgan cierto margen de elección, este poder está sujeto a la ley y al Derecho. La Administración debe ser capaz de explicar las razones, tanto de hecho como de derecho, que la llevaron a elegir una opción específica.

El control del núcleo de la discrecionalidad se basa en los principios generales del Derecho. Si las razones que presenta la Administración son incongruentes, incomprensibles o irracionales, se considera que la decisión administrativa es arbitraria y excede los límites establecidos. Los tribunales pueden anular las decisiones discrecionales cuando la irracionalidad, incongruencia o desproporción son evidentes.

6. La Motivación

La motivación se refiere a la exposición de los hechos y fundamentos jurídicos en los que se basa la Administración para dictar un acto discrecional. Es necesario analizar la motivación para verificar el cumplimiento de los principios anteriormente mencionados. Si la motivación es insuficiente, contradictoria o si, al analizarla, se llega a conclusiones contrarias a la decisión final, el acto administrativo discrecional puede ser declarado anulable o incluso nulo.

La Posición de la Administración Pública frente a los Tribunales en el Contexto del Estado de Derecho

En el Estado de Derecho, el control de la legalidad de la actuación administrativa se encomienda a los tribunales. Los ciudadanos tienen la facultad de recurrir a los jueces cuando surgen conflictos de intereses.

A diferencia de los particulares, en las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas, estas últimas pueden decidir unilateralmente sobre los conflictos de intereses sin necesidad de acudir a los tribunales en un primer momento. Las Administraciones tienen la capacidad de tomar decisiones y emitir actos y resoluciones administrativas que manifiestan su voluntad y producen efectos jurídicos inmediatos.

La Ley 39/2015 establece que los actos de las Administraciones Públicas se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictaron. Esto significa que el acto administrativo es un título jurídico suficiente para la ejecución de la decisión administrativa por parte de los ciudadanos obligados por ella.

En caso de incumplimiento, la Administración está facultada para actuar mediante el principio de autotutela ejecutiva, es decir, a través de los medios de ejecución forzosa previstos en la Ley 39/2015. En resumen, las Administraciones pueden tomar decisiones unilateralmente y ejecutar sus propias resoluciones sin necesidad de acudir inicialmente a los tribunales.

La Posición del Ciudadano frente a la Administración

Conceptos de Administrado, Ciudadano y Persona Interesada

• El término “administrado” se utiliza tradicionalmente para referirse a la parte que se relaciona con la Administración Pública.
• A partir de 1992, se introdujo el concepto de “ciudadano” para ampliar y concretar esta relación, ya que implica ser titular de derechos legalmente reconocidos.
• La Ley 39/2015 introduce el concepto de “persona interesada”, que se aplica a aquellos que forman parte de un proceso administrativo y tienen derechos adicionales de defensa.

Capacidad, Legitimación y Representación del Ciudadano ante la Administración

Existe una diferencia entre la capacidad jurídica y la capacidad de obrar. En el derecho administrativo, se permite la actuación de menores y grupos de afectados, así como la representación de los ciudadanos por parte de terceros. La presentación ante la Administración se puede hacer de forma presencial o telemática, y se establecen requisitos para la representación.

Relaciones Generales y Especiales de Sujeción del Ciudadano con la Administración

Las relaciones entre los ciudadanos y la Administración pueden ser activas (derechos e intereses legítimos) o pasivas (deberes, obligaciones, cargas y sujeciones). Los deberes y obligaciones pueden surgir de la Constitución, las leyes, los reglamentos y el ejercicio de las potestades públicas.

Algunos ciudadanos tienen relaciones especiales de sujeción debido a características específicas, como los militares, los funcionarios públicos o los presos.

Derechos y Deberes de los Ciudadanos

Los derechos y deberes de los ciudadanos están recogidos en la Constitución, tratados internacionales y otras normativas. La Ley 39/2015 establece derechos para los ciudadanos en general y derechos específicos para las personas interesadas en un procedimiento administrativo. También se reconocen nuevos derechos en el ámbito administrativo, como el derecho a una buena administración, el principio de transparencia y el principio de participación.

Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa

Además de la participación directa y representativa, se establece la participación en la elaboración de normativa y en la implementación de políticas públicas. La Administración puede abrir procesos participativos para recabar opiniones y recomendaciones de los ciudadanos, aunque no está obligada a seguirlos.